Latvija, Eiropas Padome un Pilsonības konvencija

1997.gada 6.novembrī 15 Eiropas Padomes (turpmāk — EP) dalībvalstis — Austrija, Dānija, Somija, Grieķija, Ungārija, Islande, Itālija, Nīderlande, Norvēģija, Portugāle, Rumānija, Krievija, Slovākija, Zviedrija un Maķedonija — parakstīja EP Konvenciju par pilsonību (turpmāk — Konvencija; angļu valodā — Convention on nationality), kuras sagatavošanas process ilga piecus gadus. Tās izstrādāšanā piedalījās Pilsonības ekspertu komiteja, kā arī deleģētie pārstavji no Eiropas Padomes dalībvalstīm. Lai arī Konvencija ir parakstīta, tā vēl nav stājusies spēkā, Latvija to nav pat parakstījusi.

Konvencijas izstrādāšanas nepieciešamību, pirmkārt, noteica šāds fakts: kopš 1930.gada, kad tika pieņemta Hāgas konvencija par dažiem jautājumiem, kas skar valsts piederības likumu kolīzijas, ir strauji pieaudzis starptautisko vienošanos skaits, kurās lielākā vai mazākā apjomā ir skarti pilsonības jautājumi. Kā visnozīmīgākās te būtu minamas:

1) ANO 1948. gada Vispārējā cilvēktiesību deklarācija,

2) 1951.gada Konvencija par bēgļu statusu,

3) 1954.gada Konvencija par bezvalstnieku statusu,

4) 1957.gada Konvencija par precētas sievietes pilsonību,

5) 1961.gada Konvencija par bezvalstniecības gadījumu skaita samazināšanu,

6) 1961. gada Vīnes konvencijas par diplomātiskajiem sakariem un 1963.gada Vīnes konvencijas par konsulārajiem sakariem izvēles protokoli par pilsonības iegūšanu,

7) 1964.gada Konvencija par Starptautisko civiltiesiskā statusa komisiju informācijas apmaiņai par pilsonības iegūšanu,

8) 1966.gada Starptautiskais pakts par pilsoņu un politiskajām tiesībām,

9) 1966.gada Konvencija par rasu diskriminācijas izskaušanu,

10) 1967.gada Eiropas konvencija par bērnu adoptēšanu,

11) 1969.gada Amerikas valstu cilvēktiesību konvencija,

12) 1979.gada Konvencija par jebkuras sieviešu diskriminācijas izskaušanu,

13) 1989.gada Konvencija par bērna tiesībām.

Tāpēc ir lietderīgi konsolidēt iepriekšminētajās konvencijās ietvertos pamatprincipus un noteikumus vienā visaptverošā konvencijā, kas tad regulētu visas ar pilsonības jautājumiem saistītās problēmas Eiropas Padomes dalībvalstīs.

Otrkārt, Konvencijā ir iestrādāti atsevišķi jauni noteikumi ar mērķi sekmēt starptautisko tiesību attīstību pilsonības jautājumos, piemēram, Konvencijas VI nodaļa par valstu pēctecību un pilsonību, turklāt šie jautājumi ir arī ļoti aktuāli atjaunotajās un jaunajās Austrumeiropas un Viduseiropas valstīs.

Treškārt, Konvencijas 4.— 6., 10.—13. un 18.—20. pants ir ļoti svarīgs, lai sekmīgāk ieviestu 1995.gada EP konvenciju par nacionālajām minoritātēm.

Tā kā Latvijā joprojām ļoti aktuāli ir pilsonības jautājumi, kas saistās ar lielo nepilsoņu skaitu valstī, šī darba mērķis ir dot nelielu ieskatu EP Konvencijā un nedaudz paanalizēt Latvijas likumdošanas atbilstību Konvencijas normām, jo arī Latvijai jādomā par pievienošanos šai Konvencijai. Jāpiezīmē, ka EP Konvencija ir minēta arī Eiropas Komisijas atzinumā par Latvijas Republikas atbilstību Eiropas Savienības kritērijiem (18.lpp.). Pats dīvainākais ir tas, ka šajā atzinumā Briseles birokrāti pārmet Latvijai Konvencijas nepildīšanu attiecībā uz Latvijā dzimušajiem bērniem bezvalstniekiem, kaut arī Konvencija tad vēl nebija nodota pat parakstīšanai! Taču, kā redzēsim vēlāk, pat tad, ja šī Konvencija jau būtu ratificēta Saeimā un stājusies spēkā, šādiem pārmetumiem nebūtu juridiska seguma.

Konvencijā lietotie termini

Konvencijas I nodaļas (uz šo sadaļu dalībvalstis nevar izdarīt atrunas) 2.pantā ir dotas definīcijas Konvencijā lietotajiem terminiem. Pats nozīmīgākais termins ir angļu vārds "nationality", kas lietots gan nosaukumā, gan arī tālāk tekstā un izraisīja diezgan plašas debates Konvencijas apspriešanas laikā, jo bija priekšlikums lietot angļu vārdu "citizenship". Problēmas rada tas, ka šim terminam ir divas nozīmes: pilsonība un valsts piederība. Starptautiskajās tiesībās parasti terminu "nationality" lieto valsts piederības nozīmē, ar kuru apzīmē personu, kura atrodas valsts personālajā jurisdikcijā neatkarīgi no savas atrašanās vietas valstī vai ārpus tās. Šai personai ir jābūt pastāvīgi uzticīgai valstij, taču tā nebūt nav vienmēr valsts pilsonis (1). Terminu otru nozīmi — pilsonība — skaidroja Starptautiskā tiesa Notenbauma lietā. Tiesa definēja pilsonību kā "tiesisku saikni, kura balstās uz sociālās piederības faktu, īstu eksistences saikni, interesēm un jūtām kopā ar abpusējām tiesībām un pienākumiem" (2). Tāpēc, strādājot ar starptautiskajām konvencijām, vienmēr jānoskaidro termina "nationality " īstā nozīme.

Konvencijas izstrādāšanas darba grupa uzstāja uz terminu "nationality". Kā tiek norādīts Konvencijas skaidrojumā (3), tad šajā gadījumā vārdi "nationality " un "citizenship" ir sinonīmi. Līdz ar to latviski "nationality" jātulko kā pilsonība, nevis kā valstiskā piederība. Turklāt darba grupa atzīmēja, ka vārdu "nationality" parasti lieto Rietumeiropā, bet "citizenship" — pārējās Eiropas valstīs, ar kuru valstu iekšējās tiesībās saprot pilsonību (4).

Savukārt, piemēram, Hāgas 1930.gada konvencijā par dažiem jautājumiem, kas skar valsts piederības likumu kolīzijas, 1954.gada konvencijā par bezvalstnieka statusu un 1961.gada konvencijā par bezvalstnieku skaita samazināšanu termins "nationality " nozīmē valsts piederību.

Konvencijā pilsonība tiek definēta kā tiesiska saikne starp personu un valsti un nenozīmē personas etnisko izcelsmi.

Daudzvalstu pilsonība (neoficiālais Eiropas Padomes Informācijas un dokumentācijas centra tulkojums latviešu valodā; angļu val. — multiple nationality) nozīmē divu vai vairāku pilsonību piederēšanu vienai personai. Līdz šim parasti latviešu valodā lietoja terminu "dubultpilsonība", kas, iespējams, ir labāks kaut vai pieraduma pēc.

Bērns Konvencijas izpratnē nozīmē ikvienu personu, kas jaunāka par 18 gadiem, ja vien saskaņā ar likumu bērns pilngadību nevar iegūt agrāk.

Iekšējās tiesības (internal law),saskaņā ar Konvenciju nozīmē valsts juridiskās sistēmas visus komponentus, ieskaitot Konstitūciju, likumdošanas aktus,noteikumus, lēmumus, precedentu tiesības, paražu tiesības, kā arī normas, kas izriet no tai saistošajiem starptautiskajiem dokumentiem.

Zināmas grūtības rodas ar terminiem "ārpilsonis" un "nepilsonis". Saskaņā ar Latvijas Zinātņu akadēmijas Terminoloģijas komisijas 1994.gada 21.oktobra lēmumu ir noteikts, ka pretstatā pilsoņiem visi pārējie iedzīvotāji, kas ir ārpus Latvijas pilsoņu statusa, saucami par ārpilsoņiem, un oficiālajā lietojumā ir jālieto šis termins. Taču mūsu normatīvajos aktos tiek lietots tikai un vienīgi termins "nepilsonis", bez tam tieši šo terminu valodnieki ir gribējuši izskaust no lietošanas. Konvencijas neoficiālajā tulkojumā tiek lietots termins "ārpilsoņi". Autors darbā ir izvēlējies kompromisu: kad tekstā ir runa par Konvencijas normām, tiek lietots termins "ārpilsoņi", bet, analizējot situāciju Latvijā — tiek lietots termins "nepilsoņi". Terminoloģijas komisijai būtu jāpieņem jauns lēmums, lai teorija neatpaliktu no prakses.

Konvencijas II un VI nodaļa

Konvencijā visnozīmīgākās ir II un VI nodaļa, jo attiecībā uz šo nodaļu pantiem dalībvalstis nevar izdarīt atrunas (arī uz pirmo, kur dotas lietotās definīcijas) saskaņā ar Konvencijas 29.panta 1.daļu. II nodaļā ir dotas pamatnostādnes, kas saistītas ar pilsonības jautājumiem.

Valstu kompetence pilsonības jautājumos

Konvencijas 3.panta 1. daļa nosaka, ka katra valsts pati nosaka savā likumdošanā, kas ir tās pilsoņi, un tajā pašā laikā šā panta 2.daļā ir noteikts, ka citas valstis atzīst nacionālo likumu tiktāl, ciktāl tas ir savienojams ar starptautiskajām konvencijām, starptautiskajām paražām un vispāratzītiem tiesību principiem pilsonības jautājumos. Šobrīd tā jau ir aksioma, ka katras valsts kompetencē ir noteikt tās pilsoņu loku, jo tas jau tika atzīts 1930. gada Hāgas konvencijas par dažiem jautājumiem, kas attiecas uz valsts piederības likumu kolīzijām, 1.pantā.

Pilsonības likumu svarīgākie pamatprincipi

Konvencijas 4. pantā ir ietverti 4 pamatprincipi, uz kuriem būtu jābalstās ikvienas dalībvalsts likumdošanai, kas skar pilsonību:

1.princips: ikvienam ir tiesības uz pilsonību.

Šis princips pirmo reizi tika noteikts Vispārējās cilvēktiesību deklarācijas 15.panta 1.daļā, līdzīgi arī 1966.gada starptautiskā pakta par politiskajām un civilajām tiesībām 24.panta 3.daļā un 1989.gada bērna tiesību konvencijas 7.pantā ir noteikts, ka ikvienam bērnam kopš dzimšanas ir tiesības uz pilsonību. Cilvēki bieži neizprot šo principu un uzskata, ka viņiem ir tiesības uz jebkuras valsts pilsonību, tomēr tas ir aplams pieņēmums. Lai arī ikvienam ir tiesības uz pilsonību, ko šobrīd pieskaita pie fundamentālām cilvēktiesībām, tomēr tiesības uz noteiktas valsts pilsonību indivīds iegūst tikai saskaņā ar šīs valsts likumdošanu, kā tas arī noteikts šīs Konvencijas 3.pantā.

2.princips: jānovērš bezvalstnieku rašanās.

Bezvalstnieku termina definīcija ir dota 1954.gada Konvencijas par bezvalstnieku statusu 1.pantā: "Bezvalstnieks ir persona, kurai nav nevienas valsts valstiskās piederības saskaņā ar to spēkā esošajiem likumiem" (Stateless person means a person who is not national by any state un der the operation of its law). Savukārt Latvijas Republikas 1994.gada 11.augusta Pilsonības likumā (turpmāk — Pilsonības likums) ir dota neprecīza definīcija: "Bezvalstnieks — persona bez pilsonības (pavalstniecības)." Šeit tiek aizmirsti valsts pastāvīgie iedzīvotāji (Latvijas juridiskajā terminoloģijā — nepilsoņi), kuri, lai gan nav valsts pilsoņi, nav arī bezvalstnieki, jo starptautiskajā apritē tos aizstāv pastāvīgās dzīvesvietas (domicila) valsts un tās ir personas ar Latvijas valsts valstisko piederību. Šī pati kļūda atkārtojas arī Pilsonības likuma angliskajā tulkojumā: "Stateless person — a person with no citizenship (a person who is not a subject of any state)." Šī kļūda Pilsonības likumā būtu jālabo, jo, ja mēs stingri turamies pie likumā dotās definīcijas, tad mums valstī ir ap 700 000 bezvalstnieku. Tomēr starptautisko tiesību izpratnē Latvijā nav 700 000 bezvalstnieku, turklāt šo personu statuss ir noteikts īpašā likumā — "Par to bijušās PSRS pilsoņu statusu, kuriem nav Latvijas vai citas valsts pilsonības", un Latvijas Republika garantē šīm personām arī valsts aizsardzību ārzemēs saskaņā ar Ministru kabineta 1997.