Maisot tiesisko “spageti bļodu”

Robežlīgums, Satversme un starptautiskās tiesības

D Phil cand (Oksfordas universitāte) Mārtiņš Paparinskis, jurists zvērinātu advokātu birojā “Sorainen un partneri”

Foto: no personiskā arhīva

Rakstā pausts autora personiskais viedoklis, kas var atšķirties no zvērinātu advokātu biroja  “Sorainen un partneri” vai tā klientu viedokļa. Autors pateicas Kristīnei Krūmai, Mārim Lejniekam, Jānim Plepam, Antonios Canakopulam (Antonios Tzanakopoulos) un Gaļinai Žukovai par vērtīgajiem komentāriem. Pateicība nenozīmē šo personu piekrišanu rakstam kopumā vai atsevišķiem tajā paustajiem argumentiem.

I. Ievads 

Latvijas un Krievijas robežlīguma (turpmāk tekstā – Robežlīgums) noslēgšanas process ir, iespējams, viens no fascinējošākajiem pēdējo piecpadsmit gadu tiesiskajiem jautājumiem. Pirms pievērsties tuvākai tiesību un faktu analīzei, ir vietā norādīt uz trim vispārīgākiem apstākļiem.

Pirmkārt, robežlīgumi per se un it īpaši Robežlīgums liek uzdot vairākus savstarpēji saistītus sarežģītus tiesiskus jautājumu. Robežlīgums atrodas daudzu starptautisko un nacionālo tiesību problēmjautājumu krustpunktā, inter alia attiecībā uz konstitucionālo tiesību un starptautisko tiesību interpretācijas principiem, konstitucionālo normu un starptautisko tiesību normu savstarpēju renvoi, interpretatīvo deklarāciju un atrunu starptautiskajās līgumtiesībās, starptautisko līgumu spēkā esamību un grozīšanu, valsts kontinuitāti un teritorijas pāreju citām valstīm. Ne velti profesors Moriss Mendelsons (Maurice Mendelson), atbildot uz uzaicinājumu izteikties par Latvijas, Igaunijas un Krievijas robežstrīdiem, norādīja, ka atbilstoši viņa “pieredzei starptautisko līgumu/suverenitātes strīdi parasti ietver ģeogrāfisku faktu un vēsturisku notikumu (kas bieži tiecas diezgan senā vēsturē) sarežģītu sajaukumu, kas prasa ļoti detalizētu tiesisko un faktisko aspektu analīzi”. Tādēļ profesors Mendelsons atturējās no viedokļa paušanas šajā jautājumā.¹ Tiesību problēmas atsauc atmiņā starptautiskajās tirdzniecības tiesībās lietoto apzīmējumu “spageti bļoda” (kas parādījies arī šī komentāra virsrakstā), kurā viena vai divu spageti atritināšana nebeidzami izceļ no bļodas nākamo spageti virteni.²

Otrkārt, iepriekšējā tēzē norādīto tiesību problemātiku vēl palielina dažādās perspektīvas, kādā tā var tikt skatīta. Identiskas rīcības (piemēram, ārlietu ministra paziņojums) var radīt kvalitatīvi atšķirīgas sekas dažādās tiesību sistēmās (piemēram, nesaistoša informācijas pakete nacionālajās tiesībās un neatgriezeniski saista Latviju starptautiskajās tiesībās).³ Dažādas analīzes perspektīvas vēl vairāk apgrūtina dažādie diskursi, kuri netiek īpašie identificēti un nošķirti. Robežlīgumu var vērtēt tiesiskās kategorijās, uzdodot jautājumu – vai un kādos gadījumos Latvija drīkst noslēgt Robežlīgumu (law discourse)? Robežlīgumu var vērtēt arī tiesību politikas kategorijās, uzdodot jautājumu, kādu mērķu labā un kā Latvijai vajadzētu izmantot tiesību piešķirto rīcības brīvību (policy discourse). Visbeidzot, Robežlīgumu var vērtēt arī politikas kategorijās, t.i., vērtējot, kādi risinājumi ir populārākie sabiedrībā un kāda pozīcija varētu potenciāli piesaistīt vēlētājus (politics discourse). Jautājumi par Robežlīguma noslēgšanas iespējamību, vēlamību un popularitāti ir kvalitatīvi atšķirīgi, pat ja tajos lietotie argumenti ir šķietami līdzīgi.

Šajā komentārā autors izmantos tikai pirmo pieeju, mēģinot noskaidrot iespējamo Robežlīguma tiesisko risinājumu. Šajā analīzē tiks pieņemts, ka Latvijas mērķi Robežlīguma noslēgšanas procesā ir skaidri un precīzi atspoguļoti valdības deklarācijā, un tie ir: izstrādāt “juridiski korektu un politiski pieņemamu risinājumu Latvijas un Krievijas robežlīguma noslēgšanai, ievērojot Latvijas Republikas Satversmi un tiesisko pēctecību”.⁴ Tātad, no tiesību politikas viedokļa, Latvija vēlas noslēgt Robežlīgumu, tajā pašā laikā (1) ievērojot Satversmi (un citas konstitucionālās normas) un (2) ievērojot tiesisko pēctecību (konstitucionālajās un starptautiskajās tiesībās). Valdības mērķos (vismaz primārajos) neietilpst tiesību uz Abreni uzturēšana un zaudējumu piedziņas tiesību uzturēšana. Turpmākajā analīzē tiks pieņemts, ka Latvijas mērķis ir tikai noslēgt Robežlīgumu (konstitucionāli un starptautiski tiesiski pareizā ceļā), neizsakot viedokli, vai šāda mērķa izvēle konkrētajos apstākļos ir saprātīga un vēlama.

Visbeidzot, lai gan šis apstāklis izriet no iepriekšējās tēzes un reizē ir pats par sevi acīmredzams, ir jānorāda uz tiesību (it īpaši starptautisko tiesību) lomu. Ir izteikti viedokļi, kas kontrastē “juridisko” un “pragmatisko” jeb “juridisko” un “saprātīgo” pieeju strīdu vai konfliktu risināšanai. Pragmatiskums un saprātīgums ir jāmeklē tiesību sistēmas un diskursa iekšienē, nevis ārpus tā. Protams, šādi argumenti nav pārsteidzoši. Kā atgādina prominentais britu diplomāts lords Raits (Lord Wright from Richmond), lielākā daļa valstsvīru memuāru vispār nepiemin juristus, vai, ja min, – parasti aprobežojas ar norādi, ka “labi gan, ka juristi šim jautājumam netika laisti klāt”. Pretēji tam lords Raits atzīst, ka “tajos ļoti retajos gadījumos, kad juristi “netika laisti klāt” – vai nu apzināti vai drīzāk aiz pārskatīšanās – situācija gandrīz vienmēr kļuva ļoti problemātiska”.⁵ Anglijas nesenās vēstures aprakstā par klasisku ir kļuvis stāsts par to, kā sera Entonija Īdena (Sir Antony Eden) valdība, ignorējot sera Džeralda Ficmorica (Sir Gerald Fitzmaurice) (viņš tajā laikā bija Ārlietu ministrijas galvenais juridiskais padomnieks) viedokli, devās pretī pazemojošajam fiasko Suecas kanālā.⁶ Tēze par to, ka “šis jautājums tiek lemts politiski, nevis juridiski”, nāk vismaz no sera Entonija laikiem.⁷

Ņemot vērā tiesību normu, institūtu, nozaru, sistēmu un perspektīvu sajaukumu, tiesisko “spageti bļodu” varētu mēģināt “atpiņķerēt” vairākos veidos. Satversmes 3.pants ieņem Grundnorm statusu jebkurā Latvijas tiesību sistēmā izvērtējamā strīdā saistībā ar robežām, un tā tvērums attiecībā uz Abreni var tikt interpretēts divos radikāli atšķirīgos veidos. Šī iemesla dēļ autors strukturēs analīzi ap Satversmes 3.panta interpretācijām un iespējamiem rīcības modeļiem.

Pirmkārt, autors izvērtēs iespējamos konstitucionālo tiesību argumentus par Satversmes 3.panta apjomu ratione loci un Abrenes ietveramību tajā un secinās, ka normas formulējums pieļauj bona fide diskusiju.

Otrkārt, tiks ieskicēta Latvijas prakse attiecībā uz 1920.gada Miera līgumu (turpmāk tekstā – Miera līgums) un Robežlīgumu pēc neatkarības atjaunošanas,⁸ konkrētāk izvērtējot 2005.gada 26.aprīļa interpretatīvo deklarāciju (turpmāk tekstā – Deklarācija) un tās sekas.⁹

Treškārt, autors izvērtēs iespējamos rīcības modeļus, arguendo pieņemot, ka Abrene ietilpst Satversmes 3.pantā.¹⁰

Ceturtkārt, līdzīgi arguendo tiks pieņemts, ka Abrene neietilpst Satversmes 3.pantā, un izvērtēta iespējamā rīcība šādā gadījumā. Analīze aprobežosies ar materiālo tiesību normām un nekomentēs procesuālos aspektus, piemēram, attiecībā uz Satversmes tiesas procesu. Vēlreiz jāuzsver, ka tiesisko rīcības modeļu piedāvāšana vai kritika nenozīmē, ka autors uzskata to piemērošanu par vēlamu vai nevēlamu no tiesībpolitiskā viedokļa

II. Satversmes 3.pants un Abrene: hic abundant leones?¹¹

Satversmes 3.pants paredz, ka “Latvijas valsts teritoriju starptautiskos līgumos noteiktās robežās sastāda Vidzeme, Latgale, Kurzeme un Zemgale”.¹² Normas šķietamā tekstuālā vienkāršība maskē tās apjoma faktisko nenoteiktību, padarot noteiktu interpretāciju par diezgan problemātisku. Satversmes 3.panta interpretācija prima facie pieļauj gan secinājumu, ka Abrene ietilpst Satversmes 3.panta tvērumā, gan arī pretējo secinājumu, ka Abrene tajā neietilpst. Satversmes 3.panta interpretācija ir “grūta lieta”,¹³ un pirms tā autoritatīvas interpretācijas tiesas (visdrīzāk, Satversmes tiesas) spriedumā tiesību normu piemērotāji bona fide var vadīties no abām premisām.

Arguments, ka Abrene ietilpst Satversmes 3.pantā, var lepoties ar doktrinālu nostiprinātību.¹⁴ No gramatiskās interpretācijas viedokļa, Satversmes 3.pants expressis verbis definē Latvijas valsts teritoriju ar atsauci uz starptautiskajos līgumos noteiktajām robežām (“teritoriju starptautiskos līgumos noteiktās robežās sastāda”). Ņemot vērā Latvijas pozīciju, ka Miera līgums ir piemērojamais starptautiskais instruments, kas regulē attiecības starp Krieviju un Latviju (sk. infra), Miera līgums ir “starptautisk[ais] līgum[s]” Satversmes 3.panta izpratnē, kas pastāv un “no[saka]” robežas. Lai gan Satversmes normas saturs tiek daļēji izskaidrots ar šādu ārēju tiesību normu, tās satura maiņas gadījumā var runāt par pašas Satversmes 3.panta satura maiņu, jo tieši no tās tiek izdarīts sākotnējais renvoi uz starptautiskajiem līgumiem. No sistēmiskās interpretācijas viedokļa, 1990.gada 4.maija Neatkarības deklarācijas 9.pants prasa “Latvijas Republikas attiecības ar PSRS veidot saskaņā ar joprojām spēkā esošo 1920.gada 11.augusta miera līgumu starp Latviju un Krieviju”. Tā kā atbilstoši Miera līgumam Abrene ir piekritīga Latvijai, Neatkarības deklarācijas konstitucionālā norma vai nu pastiprina gramatiskās interpretācijas pārliecinošo spēku, vai arī uzliek analoģiska satura neatkarīgu konstitucionāli tiesisko pienākumu. Augstākās padomes 1992.gada 22.janvāra lēmums par “Par Abrenes pilsētas un sešu Abrenes apriņķa pagastu aneksijas neatzīšanu” (turpmāk tekstā – Deklarācija par aneksiju) preambulā norāda, ka Latvijas teritoriju nosaka starptautiskie līgumi un izmaiņas veicamas tikai tautas nobalsošanas kārtībā. Šis dokuments varētu kalpot gan par sistēmiskās interpretācijas, gan arī par vēsturiskās interpretācijas avotu, skaidri parādot Augstākās padomes – Neatkarības deklarācijas un 1991.gada 21.augusta likuma “Par Latvijas Republikas valstisko statusu” pieņēmēja – izpratni par šo Satversmes normu. No teleoloģiskās interpretācijas viedokļa, varētu runāt par prezumpciju, ka Satversmes centrālo normu izmaiņas gadījumos Latvijas tautai ir tiešas tiesības paust savu viedokli, jo “Satversmes tēvi, teritorijas izmaiņas sasaistot ar tautas nobalsošanas procedūru, iespējams, uzskatīja, ka uzticēt šādu jautājumu izlemšanu ekskluzīvi valdībai vai Saeimai ir riskanti.”¹⁵

Tajā pašā laikā, vispārēja atzītība doktrīnā per se nenozīmē, ka šāda interpretācija ir vienīgā iespējamā vai pareizākā. Alternatīvā gramatiskā interpretācija norādītu uz Satversmes 3.panta struktūru, no kā izriet divas neatkarīgas normatīvas tēzes: pirmkārt, “Latvijas valsts teritoriju ... sastāda Vidzeme, Latgale, Kurzeme un Zemgale”, otrkārt, “[sastāda] starptautiskos līgumos noteiktās robežās [Vidzeme, Latgale, Kurzeme un Zemgale]”. Pirmā tēze definē Latvijas teritoriju ar atsauci uz četru novadu pastāvēšanu, nevis uz šo četru novadu īpašām robežām. Satversmes 3.panta saturs mainītos, ja kāds no novadiem vēlētos izstāties no Latvijas, ja kāds novads vēlētos pievienoties Latvijai, ja kāds novads tiktu izdalīts no pastāvošajiem četriem vai ja kaut kādu pārmaiņu dēļ kāds no novadiem būtu zaudējis savu identitāti. In casu, Abrenes esamība vai neesamība nesagrautu Latgales kā novada identitāti. Otrā tēze tikai definē metodoloģiju, kādā tiek noteiktas šo novadu robežas. Šīs normas saturs mainītos tad, ja likumdevējs nolemtu robežas nenoteikt vispār vai noteikt citādi, piemēram, starptautiskajās paražu tiesībās vai vienpusējos aktos.

Runājot par sistēmisko interpretāciju, vienīgais relevantais šīs metodes avots ir Satversmes 68.panta pirmā daļa, atbilstoši kurai “[v]isiem starptautiskiem līgumiem, kuri nokārto likumdošanas ceļā izšķiramus jautājumus, nepieciešama Saeimas apstiprināšana”. Satversmes 3.pants nosaka tikai vispārīgo metodoloģisko robežu noteikšanas principu, atsaucoties uz parastajiem Satversmes noteikumiem attiecībā uz starptautiskajiem līgumiem. Papildus tam, sistēmiski interpretējot Satversmes 77.pantu (kas paredz tautas nobalsošanu par Satversmes 3.panta grozīšanu) un Satversmes 73.pantu (kas aizliedz tautas nobalsošanu par līgumiem ar ārvalstīm), var secināt likumdevēja vēlmi Satversmes 3.panta grozīšanā pēc iespējas samazināt tautas iesaistīšanu (tieši aizliedzot tautas nobalsošanu par būtisku Satversmes 3.panta elementu). Piemērojot vēsturisko interpretāciju, travaux préparatoires liecina, ka šībrīža Satversmes 3.panta variantam tika dota priekšroka salīdzinājumā ar normu, kura tieši saistītu robežu maiņu ar tautas nobalsošanu.¹⁶ Bez tam starptautisko robežlīgumu slēgšanas prakse gan pirmskara Latvijas laikā, gan pēc neatkarības atjaunošanas nekad nav novedusi pie tautas nobalsošanas, kas liecina par konsekventu Satversmes 3.