1. Publiskas personas jēdziens un darbība privāto tiesību jomā

Ar publisku personu Valsts pārvaldes iekārtas likuma (turpmāk – VPIL) izpratnē saprot Latvijas Republiku kā sākotnējo publisko tiesību juridisko personu un atvasinātas publiskas personas, kuras darbojas saskaņā ar publisko tiesību principiem.⁴ Atvasinātas publiskas personas minētā likuma izpratnē ir pašvaldība vai cita ar likumu vai uz likuma pamata izveidota publiska persona, kurai ar likumu piešķirta sava autonoma kompetence.⁵ Tomēr, tā kā atvasinātās publiskās personas ir atvasinātas no Latvijas Republikas kā sākotnējās publiskās personas, nododot to pārvaldībā daļu no Latvijas Republikas valsts pārvaldes uzdevumiem,⁶ tad Latvijas Republika ir subsidiāri atbildīga par atvasinātas publiskas personas darbību.⁷ Latvijas Republikas kā sākotnējās publiskās personas iestādes un amatpersonas veido tiešo pārvaldi,⁸ savukārt atvasinātu publisku personu iestādes un amatpersonas veido pastarpināto pārvaldi.⁹ Visu publisko personu vārdā darbojas iestādes, kurām ar normatīvo aktu noteikta kompetence valsts pārvaldē, piešķirti finanšu līdzekļi tās darbības īstenošanai un ir savs personāls.¹⁰ Iestādes nav tiesību subjekti, un tās nav juridiskas personas, bet tās rīkojas attiecīgās publiskās personas vārdā gan publiski tiesiskās, gan privāttiesiskās attiecībās.¹¹ Visas valsts pārvaldes iestādes kopā veido vienotu hierarhisku sistēmu.¹²

Kā norādīts tiesību doktrīnā, publiska persona ir tiesību subjekts¹³ un tam ir spēja īstenot valsts pārvaldes (izpildvaras) uzdevumu – pieņemt tādu lēmumu vai veikt rīcību, ko saskaņā ar tiesību normām var darīt tikai ar valsts varu apveltīts subjekts,¹⁴ tātad veikt dažādas juridiskas darbības, tajā skaitā veikt arī tiesiskus darījumus.¹⁵ Tomēr nevienai valsts pārvaldes iestādei nevar būt savu interešu.¹⁶ Respektīvi, publiska persona, pildot tai valsts piešķirtās likumā noteiktās funkcijas, ir tiesīga īstenot tikai sabiedrības intereses un darboties atbilstoši normatīvajos aktos noteiktajai kompetencei un pilnvarām.

Starp publisku personu un privātpersonu var pastāvēt gan publiski tiesiskas, gan privāttiesiskas attiecības.¹⁷ Tomēr kā publisko, tā privāto tiesību jomā publisko personu saista tiesiskuma princips – publiska persona tiesiskus darījumus var slēgt tikai tiesību normās paredzētajos gadījumos,¹⁸ tāpēc publiska persona privāttiesiskajās attiecībās atšķirībā no privātpersonas nedrīkst brīvi paust gribu.¹⁹ Pamatnoteikumus publiskas personas darbībai privāto tiesību jomā likumdevējs ir noteicis VPIL 87. pantā. Šajā normā ir noteikti trīs gadījumi, kuros publiskas personas var darboties privāto tiesību jomā:

1. veicot darījumus, kas nepieciešami publiskas personas darbības nodrošināšanai,

2. sniedzot pakalpojumus,

3. dibinot kapitālsabiedrību vai iegūstot līdzdalību esošā kapitālsabiedrībā.²⁰

Tomēr jāņem vērā, ka šis gadījumu uzskaitījums nav izsmeļošs, jo publiska persona privāttiesiskus darījumus var slēgt arī tad, ja tas ir paredzēts citos normatīvajos aktos.²¹ Sākotnēji VPIL koncepcijā gan tika norādīts, ka VPIL ir jānoregulē, kad valsts pārvaldes iestādes drīkst darboties privāto tiesību jomā un attiecīgi veikt privāttiesiskus darījumus, un šim gadījumu uzskaitījumam ir jābūt izsmeļošam.

Kā trīs gadījumi, kad valsts pārvaldes iestādes drīkstētu darboties privāto tiesību jomā, VPIL koncepcijā tika norādīti: (1) fiskālo palīgdarījumu veikšanai, kas nepieciešami, lai nodrošinātu iestādes funkciju izpildīšanu; (2) lai sniegtu publiskos pakalpojumus; (3) lai veiktu komercdarbību, kas pieļaujama tikai caur komercsabiedrībām.²² Tātad redzams, ka pēc būtības šobrīd VPIL noteiktie trīs gadījumi sasaucas ar sākotnējā likuma koncepcijā norādītajiem. No 2015. gada 26. novembra VPIL ir spēkā konkrēta prasība, ka publiska persona ar komercdarbību var nodarboties tikai pastarpināti – ar līdzdalību kapitālsabiedrībā.²³ Savukārt prakse ir ieviesusi korekcijas, ka bez šiem trijiem vispārīgi uzskaitītajiem gadījumiem publiskai personai ir atļauts iesaistīties komercdarbībā arī tad, ja tas ir tieši paredzēts citā normatīvajā aktā.

Kā tika minēts raksta ievadā, pašreiz praksē pastāv problēma, ka publiskas personas nepamatoti iesaistās komercdarbībā. Līdz ar to turpmāk rakstā tiek analizēts tikai trešais no VPIL uzskaitītajiem gadījumiem, kad publiska persona var darboties privāto tiesību jomā ar līdzdalību kapitālsabiedrībā.

2. Publiskas personas līdzdalība kapitālsabiedrībā

2.1. Nosacījumi publiskas personas līdzdalībai kapitālsabiedrībā

Tā kā publiska persona ir pakļauta likumam un tiesībām,²⁴ tā darbojas sabiedrības interesēs²⁵ un tikai likumā noteiktajos izņēmuma gadījumos tā var darboties privāto tiesību jomā, tātad arī publiskas personas komercdarbība ir veicama vienīgi sabiedrības interesēs.