Latvijas Republikas teritorija ir iedalīta administratīvajās teritorijās, kurās savas kompetences ietvaros pārvaldi realizē pašvaldības.¹ Pašvaldība ir atvasināta publiska persona – vietējā pārvalde –, kurai ir iedzīvotāju ievēlēta lēmējinstitūcija – dome – un kura patstāvīgi nodrošina tai tiesību aktos noteikto funkciju un uzdevumu izpildi savas administratīvās teritorijas iedzīvotāju interesēs un ir atbildīga par to.²

Tiesiskais pamats pašvaldību institucionālai pastāvēšanai un funkcionālai darbībai ir Satversmes 101. pants. Tas ietver pašvaldības principu, kas aptver minimālo prasību kopumu attiecībā uz pašvaldību organizāciju demokrātiskā un tiesiskā valstī. Šīs prasības ir, pirmkārt, vietējās pašvaldības pastāvēšana un, otrkārt, tās tieša demokrātiska leģitimācija. Pašvaldība ir īpaša valsts pārvaldes forma, tomēr tās tiešā demokrātiskā leģitimācija nenozīmē, ka tā pastāvētu ārpus vienotās valsts pārvaldes sistēmas. Latvijā Ministru kabineta kompetencē ir nodotas visas tās izpildvaras darbības, kuras nav nodotas citām konstitucionālajām institūcijām vai autonomām valsts pārvaldes iestādēm, kas īpaši atbrīvotas no padotības Ministru kabinetam. Pašvaldību funkcijas neietilpst ne pirmajā, ne otrajā kategorijā, tādēļ vietējā pārvalde atrodas Ministru kabineta padotībā un kompetences jomā. Tātad organizatoriski pašvaldības un to izveidotās iestādes ietilpst vienotajā valsts pārvaldes sistēmā.³

Latvijas kā demokrātiskas republikas valsts iekārta ir veidota, ievērojot varas dalīšanas principu. Proti, lēmējvara pieder Latvijas Republikas Saeimai, tiesu vara – tiesām, savukārt izpildvara – valsts pārvaldei. Tā kā arī pašvaldības ietilpst valsts pārvaldē, tad pašvaldības īsteno izpildvaras funkcijas, un līdz ar to pašvaldības institucionālā struktūra nevar tikt iedalīta lēmējvarā un izpildvarā. Tādēļ aicinām pašvaldības nolikumā nenorādīt, ka atsevišķas pašvaldības institūcijas⁴ (piemēram, dome) īsteno lēmējvaras funkcijas, savukārt pašvaldības administrācija – izpildvaras funkcijas.

Tātad pašvaldība ir atvasināta publiska persona.⁵ Atšķirībā no likumā "Par pašvaldībām"⁶ ietvertās vietējās pašvaldības definīcijas Pašvaldību likums skaidri iezīmē šo pašvaldības statusu, tādējādi veidojot tiešu sasaisti ar Valsts pārvaldes iekārtas likumā nostiprināto valsts pārvaldes institucionālo sistēmu un tās darbības pamatnoteikumiem. Administratīvās teritorijas un to administratīvos centrus nosaka Saeima,⁷ tādējādi arī visas pašvaldības jau ir nosauktas likumā,⁸ un nav nepieciešams atsevišķi vērtēt, vai viens vai cits subjekts ir uzskatāms par pašvaldību vai nav. Pašvaldības ir nosauktas atbilstoši attiecīgās administratīvās teritorijas nosaukumam, un katras pašvaldības nosaukums satur vārdu "pašvaldība", ar to saprotot gan novada pašvaldību, gan valstspilsētas pašvaldību.

Pašvaldības dome ir atvasinātas publiskas personas orgāns⁹ – iedzīvotāju ievēlēta lēmējinstitūcija,¹⁰ ko veido vienlīdzīgās, tiešās, aizklātās un proporcionālās vēlēšanās¹¹ ievēlēti deputāti.¹² Dome ir galvenā pašvaldības lēmējinstitūcija, kurai ir padotas visas pārējās pašvaldības institūcijas.¹³ Dome izveido pašvaldības administrāciju, izdod ārējos normatīvos aktus, apstiprina pašvaldības teritorijas attīstības plānošanas dokumentus un ir tiesīga izlemt ikvienu citu pašvaldības kompetences jautājumu.¹⁴ Līdz ar to vārds "dome" lietojams vienīgi pašvaldības orgāna apzīmēšanai un nav izmantojams pašvaldības vai kādas citas tās institūcijas nosaukšanai. Pašvaldību likuma izstrādes gaitā tika detalizēti pārskatīta domes kompetence, no tās izslēdzot tādu lēmumu pieņemšanu, kas neatbilst likumā nostiprinātajam atbildības sadalījumam starp domi un administrāciju, piemēram, tiesības apturēt un atcelt pašvaldības iestāžu vadītāju lēmumus.¹⁵ Tiesības apturēt un atcelt pašvaldības iestāžu vadītāju nelikumīgus un nelietderīgus lēmumus, ja likumā nav noteikts citādi, šobrīd ir ietvertas pašvaldības izpilddirektora kompetencē.¹⁶ Vienlaikus ir atsevišķi noteikti jautājumi, kas pamatā ir domes ekskluzīvā kompetencē, tomēr dome to pieņemšanu var nodot pašvaldības administrācijai, piemēram, lemt par pašvaldības nekustamā īpašuma izmantošanu, kā arī, ja tas nav aizliegts vai noteikts ar likumu, noteikt maksu par pašvaldības īpašuma lietošanu un pašvaldības sniegtajiem pakalpojumiem.¹⁷ Attiecīgs risinājums izvēlēts ar mērķi atvieglot un paātrināt saimniecisku lēmumu pieņemšanu, piemēram, par mazdārziņu teritorijas iznomāšanu.

Viens no būtiskākajiem domes uzdevumiem ir izveidot pašvaldības administrāciju. Termins "pašvaldības administrācija" likumā "Par pašvaldībām" nebija definēts. Tas tika lietots gan pašvaldības administrācijas nosaukšanai plašākā nozīmē,¹⁸ gan, iespējams, tikai vienas pašvaldības iestādes apzīmēšanai,¹⁹ līdz ar to radot neviennozīmīgu izpratni par šī termina tvērumu. Lai to novērstu, likumā skaidri definēts, ka pašvaldības administrācija ir pastarpinātā pārvalde, kuru dome izveido pašvaldībai noteikto funkciju un uzdevumu izpildes nodrošināšanai; pašvaldības administrāciju veido pašvaldības iestādes un amatpersonas; pašvaldības administrācijas struktūru nosaka pašvaldības nolikumā.²⁰ Termina skaidrojumā izmantota gan Valsts pārvaldes iekārtas likumā lietotā terminoloģija, proti, pastarpinātā pārvalde, kas skaidrota kā atvasinātu publisku personu iestādes un amatpersonas,²¹ gan arī tieši uzsvērts administrācijas izveides mērķis un tās struktūras pamatelementi – iestādes un amatpersonas. Šeit gan jāmin, ka formulējumā "iestādes un amatpersonas" ietilpst arī citas institūcijas, kuras izveido administrācijas ietvaros, piemēram, komisijas un darba grupas. Tātad pašvaldības administrācija ir domes izveidotais administratīvais mehānisms, kas nodrošina pašvaldības funkciju izpildi. Administrācijā gan neietilpst pašvaldības kapitālsabiedrības, kas ir patstāvīgi privāto tiesību subjekti un kuru pamatdarbība ir komercdarbības veikšana, nevis pašvaldības kā valsts pārvaldes funkciju izpilde.

Lai gan ikdienišķs pašvaldības institucionālās struktūras elements ir iestāde, tomēr joprojām kā klupšanas akmens pašvaldībās ir novērojams izpratnes trūkums par funkciju izpildes institūciju veidošanu, jo īpaši tādas pašvaldības iestādes, kas nodrošina domes un komiteju tehnisko apkalpošanu un veic atbalsta funkcijas pārējām institūcijām.