1. Ievads

20. gadsimta deviņdesmitajos gados valstu izzušanas un sabrukšanas vilnis, kas īpaši izpaudās Eiropā, radīja problēmas daudziem bijušo valstu pilsoņiem attiecībā uz pilsonības statusu, un daudzas personas palika bez valstiskās piederības. Tā nav pirmā reize, kad pasaules vēsturē piedzīvotas šādas valsts pēctecības sekas. Piemēram, dekolonizācijas laikposmā sešdesmitajos un septiņdesmitajos gados tika piedzīvotas līdzīgas problēmas, rodoties daudzām jaunām neatkarīgām valstīm. Starptautiskā sabiedrība ir paudusi satraukumu par pilsonības jautājumu risinājumu šajās situācijās, un "šāds satraukums ir atkal parādījies saistībā ar neseniem valstu pēctecības gadījumiem".¹

Starptautisko tiesību komisijas (International Law Commission) darbs pie Normām par fizisko personu pilsonību saistībā ar valsts pēctecību (turpmāk – Pilsonības normas) konkrēti pievēršas iespējamām problēmām. Pirmkārt, 6. punkts attiecas uz to personu cilvēktiesību aizsardzību, kuru pilsonību var ietekmēt valsts pēctecība. Otrkārt, 8. punktā ir izcelta nepieciešamība pēc lielākas valstu un indivīdu tiesiskās noteiktības. Daudzējādi saglabājas ierastais satraukums, jo indivīds, kuram nav pilsonības vai kura pilsonības statuss ir neskaidrs, ir krietni neaizsargātāks un vairāk pakļauts iespējamai patvaļai. Tā ir realitāte, kurai var būt atšķirīgs konteksts, tomēr tā var radīt īpašu izaicinājumu tieši valstu pēctecības situācijās. Starptautiskās sabiedrības atbilde uz pilsonību tieši valsts pēctecības (state succession) kontekstā ir šā raksta galvenais aplūkojamais jautājums.

Raksta sākumā ir izklāstīts, kā starptautiskajās tiesībās un to komentāros ir aplūkota valsts pēctecība, norādot dažus no galvenajiem pavērsieniem domāšanā un diskusijās. Pēc tam sniegts to starptautisko tiesību dokumentu pārskats, kuros ir ietvertas būtiskas pilsonības regulējuma normas un principi valsts pēctecības situācijās. Mēģināšu pievērst uzmanību pastāvošajām bažām un mērķiem, kādi ir starptautiskajiem centieniem šajā jomā. Aplūkošu arī lomu, kāda – kā ticis uzskatīts – pilsonībai bijusi suverenitātes maiņas situācijās. Šāda pieeja ļauj izdarīt secinājumus par iepriekš minēto diskusiju paradigmas maiņu. Beigās pievērsīšos valsts pēctecības fenomenam, pētot jēgu un nozīmību, kāda ir dažādu veidu teritoriālās suverenitātes maiņai.

Šajā rakstā izmantošu valsts pēctecības aprakstu, kāds norādīts abu Vīnes konvenciju par valstu pēctecību² 2. pantā, ko papildina visi pārējie leģislatīvie centieni, t.i., valsts pēctecība ir vienas valsts aizstāšana ar citu valsti atbildībā par teritorijas starptautiskajām attiecībām, pieņemot, ka šāda aizstāšana parasti notiek atbilstoši starptautiskajām tiesībām. Pievērsīšos arī tādiem piemēriem, kad viena valsts aizstāj citu, kuri bieži tiek aprakstīti arī kā pāreja no prettiesiska režīma un kuros rodas ļoti specifiski jautājumi gan par kvalifikāciju, gan par risinājumiem, kas jāpieņem attiecībā uz pilsonību. Tieši šajā ziņā interesants ir dekolonizācijas process un veids, kā tas aplūkots valsts pēctecības tiesībās.

2. Valsts pēctecības paradigma

Galvenais jautājums šajā nodaļā ir par to, vai starptautiskās tiesības nosaka noteikumus vai principus, kas var likt attiecīgajai valstij tādā vai citādā veidā risināt to indivīdu pilsonības statusu, kurus skar valstu pēctecība. Viedokļi divdesmitā gadsimta vidus (galvenā dekolonizācijas viļņa laikā) klasiskajā juridiskajā literatūrā dalījās. Īana Braunlija (Ian Brownlie) vērtējumā "pilsonības jautājumos iedzīvotāji seko suverenitātes maiņai".³ Menlijs Hadsons (Manley O. Hudson) ir iebildis, ka šāda norma neatspoguļo valstu praksi, jo šādās situācijās pilsonība netiek piešķirta pilnīgi visiem iedzīvotājiem.⁴ Daniels O’Konels (Daniel P. O’Connell) ir norādījis, ka, "lai cik nevēlami būtu, ka suverenitātes maiņas rezultātā persona kļūst par bezvalstnieku, nekādi nevar droši apgalvot, ka starptautiskās tiesības, vismaz pašreizējā attīstības stadijā, uzliek valstij pēctecei pienākumu piešķirt pilsonību".⁵ Viņš šo problēmu ir kvalificējis kā "vienu no vissarežģītākajām problēmām valsts pēctecības tiesībās" un aicinājis veikt kodifikāciju vai pieņemt atsevišķu tiesisko regulējumu starptautiskā līmenī.⁶

Faktiski valstu un valdību pēctecības jautājums bija viens no tiem, kurus Starptautisko tiesību komisija (turpmāk – STK) aplūkoja jau savā pirmajā sesijā 1949. gadā ar mērķi tos kodificēt. Pilsonības jautājums, kas bija daļa no plašākas tēmas "Iedzīvotāju statuss", ietilpa pirmajos kodifikācijas centienos ar nosaukumu "Pēctecība attiecībā uz jautājumiem, kuri ir ārpus līgumiem". Jautājuma plašuma un sarežģītības dēļ tas tomēr vēlāk tika sašaurināts, aprobežojoties ar pēctecības ekonomiskajiem aspektiem. Pilsonība tur netika iekļauta.⁷ Pagāja vairākas desmitgades un notika vēl viens valstu sabrukšanas un izzušanas vilnis, līdz starptautiskā sabiedrība reaģēja un pieņēma vairākus dokumentus, kas ietvēra atsevišķas normas un principus par pilsonības regulējumu pēctecības gadījumos.

Deviņdesmito gadu valstu izzušanas vilnis norisinājās citādā tiesiskajā un politiskajā realitātē, kuru raksturo blīvāks juridiskais regulējums, tai skaitā cilvēktiesību jomā. Pastāvēja ne vien apjomīgāks tiesiskais regulējums – šķietami bija mainījies arī moderno starptautisko tiesību raksturs. Sešdesmito un septiņdesmito gadu dekolonizācijas laikposmā veids, kādā tika aplūkoti pēctecības jautājumi, atspoguļoja centienus atvadīties no starptautisko tiesību koloniālās pagātnes.⁸ "Baltas lapas" principa pamatošana Vīnes konvencijās par valstu pēctecību, pat atzīstot vairākus ierobežojumus, tika uztverta kā pienācīga tautu pašnoteikšanās un suverēnās līdztiesības funkcionēšana, kā tas atspoguļots ANO Statūtos.⁹ Vienlaikus starptautiskās tiesības allaž bijušas nodarbinātas ar tiesiskās nepārtrauktības meklējumiem, un "baltas lapas" principa atspoguļotais pārrāvums tām nav bijis tīkams. Tādēļ nepārsteidz, ka lielākā daļa deviņdesmito gadu notikumu komentētāju bija iesaistīti tādu argumentu meklējumos, kas atbalstītu vismazāko iespējamo pārrāvumu tiesiskajās attiecībās. Metjū Kreivens (Matthew Craven) šajā ziņā norāda, ka "visi bija vienisprātis, ka "jaunie notikumi" bija būtiski citādi nekā pagātnē un strīdu gaisotne, kas bija valdījusi diskusijās par dekolonizāciju, tikpat kā nepastāvēja".¹⁰

Tādējādi STK deviņdesmitajos gados, strādājot pie Pilsonības normām, izvēlējās šādu pieeju dekolonizācijas procesā radītajai praksei: "Neraugoties uz to, ka I daļas noteikumu izstrādē Komisija ir pienācīgi ņēmusi vērā valstu praksi dekolonizācijas procesā, lai izstrādātu I daļas noteikumus, tā nolēmusi ierobežot īpašās pēctecības kategorijas, kas aplūkotas II daļā, ar šādām: teritorijas daļas nodošana, valstu apvienošana, valsts sabrukšana un teritorijas daļas nošķiršana. Šajā daļā tā neiekļāva atsevišķu nodaļu "Jaunas neatkarīgas valstis", jo uzskatīja, ka viena no četrām minētājam nodaļām būtu piemērojama mutatis mutandis jebkurā citā dekolonizācijas gadījumā nākotnē."¹¹

STK uzskatīja, ka vispārējie tiesību principi plaši definētajās valsts pēctecības kategorijās, ko tā bija identificējusi, būtu piemērojami jebkurai iespējamai jaunai neatkarīgai valstij.

Šajā kontekstā noteikti jānorāda, ka Pilsonības normu 3. pants paskaidro regulējuma tvērumu šādi: "Šis normu projekts ir piemērojams vienīgi tādas valsts pēctecības sekām, kura radusies atbilstoši starptautiskajām tiesībām un, konkrētāk, ANO Statūtos nostiprinātajiem starptautisko tiesību principiem.