1. Kā šajos krīzes apstākļos funkcionē Satversme? Vai Latvijas valsts varas orgāni darbojas efektīvi, pietiekami savstarpēji koordinēti un spēj īstenot savas funkcijas? Ja ir redzamas kādas konkrētas problēmas, lūdzu, nosauciet tās.

Atbildē būtu jāaplūko divi Satversmes darbības virzieni. Viens – Satversmē nostiprināto demokrātisko vērtību funkcionēšana. Otrs – tīri administratīva Satversmē minēto valsts institūciju funkcionēšana. Krīzes situācijās vislielākais apdraudējums demokrātiskām vērtībām nāk no valdības puses, jo tieši uz valdību gulstas pienākums krīzi pārvarēt. Tādējādi no valdības izvēlētajām metodēm un līdzekļiem atkarīga demokrātisko vērtību saglabāšana. Izskan bažas, ka citviet Eiropā valdība izmanto Covid-19 radīto krīzi, lai nesamērīgi paplašinātu savas pilnvaras.¹ Latvijā valdība līdz šim nav spērusi tādus soļus, kas liktu šaubīties par to, ka pilnvaras tiek izmantotas, lai ilgtermiņā mainītu Satversmē iestrādāto valsts varas orgānu pilnvaru balansu, personu piekļuvi aktuālai un ticamai informācijai vai degradētu cilvēka cieņas nozīmi. Administratīvā nozīmē visi valsts varas orgāni šobrīd ir darboties spējīgi un veic savas funkcijas. Problemātisks bija pārrāvums Saeimas darbībā uz laiku, kamēr Saeimas deputāti bija karantīnā. Šis brīdis ļāva praksē pārbaudīt Saeimas tehnisko gatavību strādāt attālināti un atklāja, ka šajā jomā vēl ir veicami uzlabojumi.

2. Vai šī krīzes situācija liek domāt, ka būtu nepieciešami kādi institucionāli pārkārtojumi / Satversmes grozījumi / jauni normatīvo aktu veidi vai citi ilgtermiņa pasākumi, kas ļautu labāk pārvarēt šādas ārkārtējas situācijas?

Latvija ar pandēmijas izraisīto krīzi tiek galā kopumā labi. Nebūtu pamatoti sagaidīt, ka krīzes pārvarēšana nesaistīsies ar zināmām grūtībām vai zināmu neparedzētu situāciju risināšanu. Jauni normatīvo aktu veidi – un es šeit domāju ministru noteikumus – nav nepieciešami. Tam būtu divi pretargumenti. Diskutējot par šāda ārējā normatīvā akta veidu, kā arguments tā nepieciešamībai tiek minēts ātrums, kādā šādu normatīvo aktu varētu izdot, kā arī Ministru kabineta sēžu darba kārtības atslogošana. Krīzes situācijā abi šie argumenti atkrīt. Ministru kabineta sēdes šobrīd notiek divas reizes nedēļā, un, ja vajadzētu, tās varētu notikt arī biežāk. Tātad laika grafika ziņā nekādas aizkavēšanās pieņemt Ministru kabineta noteikumus tieši krīzes pārvarēšanas jautājumu sakarā nav. Otrkārt tieši krīzes apstākļos ir svarīgi, lai valdības rīcība būtu savstarpēji koordinēta un saskaņota. Tāpēc situācija, kurā katrs ministrs izdot savus noteikumus "aizmuguriski" no Ministru kabineta, varētu būt pat bīstama un kaitnieciska kopējā mērķa sasniegšanai. Šeit svarīga informācijas un pasākumu koordinēšana, nevis izlēmīga un separātiska rīcība.

Svarīgs jautājums, ko nedrīkst aizmirst ministra noteikumu kontekstā, ir normatīvā akta juridiskās kvalitātes jautājums. Ir saprotams, ka valdībai lēmumi ir jāpieņem neatliekamā kārtā un lielā steigā. Tomēr lielākā daļa šādu lēmumu būtiski ietekmē šo lēmumu adresātu pamattiesības. Jautājums, vai ir tiesiski un samērīgi ierobežot cilvēku brīvu pārvietošanos, ir tikai pamattiesību ierobežojumu aisberga redzamā daļa. Šādu jautājumu uzskaiti varētu turpināt – tiesības netikt novērotiem un izsekotiem, izmantojot mobilo telefonu atrašanās vietas datus vai sejas atpazīšanas funkciju, tiesības iegūt pilnvērtīgu izglītību, tiesības uz nodarbinātību un pienācīgu atalgojumu, tiesības saņemt plānotos veselības aprūpes pakalpojumus utt. Šādi jautājumi prasa īpaši rūpīgu juridisko analīzi. Kārtība, kādā tiek izvērtēti jautājumi, ko izskata Ministru kabineta sēdē (saskaņošana ar iesaistītajām ministrijām un Tieslietu ministriju, kā arī Valsts kanceleju), dod vismaz tādas garantijas, ka tiesību akta projekta vai pārvaldes lēmuma juridiskajā analīzē tiek ievērots "četru acu princips". Ministra noteikumu gadījumā nebūs pat šādu procesuālo garantiju ārējā normatīvā akta juridiskajai kvalitātei. Jāpatur prātā, ka šāda pārsteidzība ilgtermiņā valstij var izmaksāt dārgāk un radīt uzticības trūkumu valsts varai. Demokrātiskā valstī valstij ir jāsniedz atlīdzinājums katram, kura tiesības ir nepamatoti aizskartas. Tomēr, arī izmaksājot finansiālas kompensācijas, diez vai var atjaunot sabiedrības uzticību valsts varai kopumā, ja šāda uzticība ir zaudēta.

Saistībā ar ierosinājumu atjaunot Satversmē deleģētās likumdošanas institūtu, būtu apsverams arī cits ceļš – stiprināt iespēju Saeimai būt rīcībspējīgai arī ārkārtas situācijā vai izņēmuma stāvokļa gadījumā. Piemēram, mainot Satversmes 23. pantā noteikto Saeimas sēdes kvorumu. Šobrīd tas ir vismaz puse deputātu. Ārkārtējās situācijas vai izņēmuma stāvokļa gadījumā tas varētu būt, piemēram, ne mazāk kā trešdaļa deputātu. Tas pavairotu iespēju Saeimai turpināt pildīt likumdošanas funkciju. No demokrātisko vērtību viedokļa katrā ziņā labāk, ja likumu ir pieņēmuši 34 Saeimas deputāti, nekā ja Ministru kabinets ir izdevis noteikumus ar likuma spēku.

3. Kā vērtējat priekšlikumu atjaunot Satversmes 81. pantu?

Šeit būtu svarīgi rast atbildes uz diviem jautājumiem. Pirmkārt, cik ticama ir situācija, ka ārkārtējās situācijas vai izņēmuma stāvokļa dēļ Saeima kļūst darboties nespējīga? Būtu jāprecizē arī izpratne par to, ko īsti nozīmē "darboties nespējīga Saeima". Visticamāk, tas neaptver gadījumus, kad Saeima sanāk uz sēdēm, bet nespēj pieņemt lēmumus politisko ķildu dēļ. Te pamatā būtu jāpieskaita gadījumi, kad Saeima ārkārtējās situācijas vai izņēmuma stāvokļa dēļ nespēj nodrošināt kvorumu Saeimas sēdei, neatkarīgi no tā, vai Saeimas sēdes sasauktas Rīgā, kādā citā pilsētā, ar videokonferences starpniecību, uz Latvijā reģistrēta kuģa (atcerēsimies valdības darbu uz kuģa "Saratov") vai vēl kā citādi. Šķiet, ka šobrīd nav pietiekami izdiskutēts, cik darboties spējīga ir Saeima un pie kādiem apstākļiem patiesi būtu jādeleģē likumdošanas tiesības Ministru kabinetam. Šobrīd pasaule pārdzīvo vienu no lielākajām globālajām krīzēm pēdējo 100 gadu laikā, un tomēr Saeima šobrīd ir darboties spējīga. Tātad ne katra krīze automātiski rada nepieciešamību pēc Ministru kabineta noteikumiem ar likuma spēku.

Otrs jautājums ir tāds – kā nodrošināt, ka deleģētās likumdošanas institūts patiesi tiek izmantots krīzes ap­stākļu novēršanai vai šādas krīzes seku mazināšanai, nevis opozīcijas partiju atbīdīšanai no likumdošanas varas, izpildvaras funkciju paplašināšanai vai citiem ar Satversmi nesaskanīgiem mērķiem. Ministru kabinets bijušā Sa­tversmes 81. pantā piešķirtās tiesības izmantoja intensīvi un regulāri. Jo, Ministru kabineta ieskatā, šāda "neatliekama vajadzība" regulāri radās. Diez vai ir izpētīts, kad un cik bieži Ministru kabinets izmantojis Satversmes 81. panta dotās tiesības patiesi atbilstoši tiesību normas mērķim. Acīmredzami skaidrs ir tas, ka pamatā šīs tiesības netika izmantotas, lai novērstu vai pārvarētu krīzes vai risinātu citus patiesi neatliekamus jautājumus. Tāpēc šobrīd nebūtu īsti korekti runāt par Satversmes 81. panta atjaunošanu. Šādas kārtības atjaunošanu diez vai vērts nopietni apsvērt. Drīzāk būtu jārunā par deleģētās likumdošanas institūta atjaunošanu Satversmē.

Domājot par jaunu deleģētās likumdošanas institūtu, būtu svarīgi apsvērt trīs nepieciešamus elementus nākotnē iespējamajai tiesību normai.

Pirmais – kumulatīvs apstākļu kopums, kad ir izsludināta ārkārtējā situācija vai izņēmuma stāvoklis un vienlaikus ir iestājušies apstākļi, kad Saeima faktiski ir darboties nespējīga. Ja šādi apstākļi ir nevis kumulatīvi, bet alternatīvi, pastāv iespēja, ka tiesību norma tiek izmantota politisko krīžu apstākļos. Tāpat pastāv risks, ka Ministru kabinets varētu uzņemties likumdošanas funkciju ārkārtējās situācijas pārvarēšanai, kaut arī Saeima ir darboties spējīga. Šajā situācijā faktiski vienlaicīgi darbotos divi likumdevēji.

Otrs elements – jābūt pietiekami skaidram varas deleģēšanas mehānismam. No varas dalīšanas viedokļa nebūtu īsti labi, ja Ministru kabinets pats uzņemtos likumdošanas tiesības pēc savas iniciatīvas. Piemēram, Ministru kabinets izsludina ārkārtējo situāciju un līdz ar to automātiski uzņemas deleģētās likumdošanas funkciju, neatkarīgi no tā, vai Saeima ir vai nav darboties spējīga. Nedrīkstētu veidot mehānismu, kur Ministru kabinets deleģētās likumdošanas tiesības uzņemtos kā neuzdoto lietvedību (negotiorum gestio) likumdošanas jomā. No juridiskās loģikas viedokļa būtu jāapsver doma, ka Saeima (vai Saeimas priekšsēdētājs, vai Saeimas prezidijs, vai Saeimas Frakciju padome, te varētu būt varianti) formāli deleģētu likumdošanas tiesības Ministru kabinetam. Tādējādi Ministru kabinets saņemtu apliecinājumu, ka Saeima pati vairs darboties nav spējīga un uz laiku likumdošanas funkciju lūdz uzņemties Ministru kabinetam. Vienlaikus Saeima pati arī saglabā likumdošanas funkciju un atsāk to pildīt, tiklīdz iespējams. Ar šo brīdi dotais pilnvarojums izbeigtos un Ministru kabinets zaudētu deleģētās likumdošanas tiesības. Būtu jānodrošina pilnīga tiesiska skaidrība par brīdi, kad Ministru kabineta deleģētās likumdošanas tiesības rodas un kad beidzas.

Trešais elements – lai uzraudzītu, vai Ministru kabineta noteikumi ar likuma spēku atbilst Satversmes tiesību normai un Saeimas dotā deleģējuma mērķim, būtu jānodrošina šādu Ministru kabineta noteikumu tiesiskuma ārējā kontrole. To varētu īstenot, šādus noteikumus nododot izsludināšanai Valsts prezidentam. Ja šādi noteikumi acīmredzami neatbilstu mērķim pārvarēt ārkārtējo situāciju vai izņēmuma stāvoli, Valsts prezidents šādu noteikumus vienkārši neizsludinātu.

Iespējams, Satversmē būtu jāatjauno deleģētās likumdošanas institūts. Ja tas tiek darīts, tad tiesību normā ir jāparedz tādi īstenošanas nosacījumi, lai neviena valdība – nedz pēc gada, nedz pēc 50 gadiem – nevarētu izmantot šo tiesību normu, lai degradētu Satversmē iestrādātās demokrātiskās vērtības. Krīžu pārvarēšanai ir nepieciešama izlēmīga un ātra rīcība. Tomēr arī krīžu laikā ir jārīkojas tā, lai, krīzei beidzoties, nebūtu neatgriezeniski zaudēta izpratne par tiesisku valsti un cieņu cilvēku savstarpējās attiecībās.

4. Vai līdz šim pieņemtie normatīvie akti ārkārtējās situācijas risināšanai vai to piemērošanas prakse rada kādas konkrētas bažas par nesamērīgiem cilvēktiesību ierobežojumiem?

Grūti komentēt jautājumu, neesot iesaistītai šo normatīvo aktu praktiskā piemērošanā. Domāju, ka lielākie riski ir saistīti ar šo normatīvo aktu piemērošanu, nevis pašu tiesisko ietvaru. Latvijā un daudzviet citur pasaulē šobrīd atļauts izmantot mobilo telefonu vietas datus, lai kontrolētu personas atrašanos karantīnā vai pārvietošanos. Šeit no izmantotās tehnoloģijas un vairākiem citiem nosacījumiem būs atkarīgs, vai iejaukšanās personas privātajā dzīvē ir samērīga vai nesamērīga.

Papildus riskam pakļautas personas, kas atrodas ieslodzījuma vietās vai sociālās aprūpes centros, kur ilgstoša sociālo sakaru pārtraukšana ar ārpasauli noteiktos gadījumos var tuvoties izpratnei par necilvēcīgu apiešanos.

Tātad no konkrētām ārkārtas pasākumu piemērošanas metodēm ir atkarīgs, kad cilvēktiesību ierobežojums ir pamatos un kad tas ir nesamērīgs, jo iespējamas arī saudzējošākas metodes.

Sarežģīts būs jautājums par šobrīd noteikto ierobežojumu atcelšanu, jo šeit saduras sabiedrības intereses uz epidemioloģiski drošu vidi, sabiedrības daļas tiesības uz darbu un tiesības brīvi izvēlēties savu nodarbošanos. Rūpīgi jāizvērtē, kādā secībā atcelt ārkārtējā situācijā noteiktos ierobežojumus. Šeit nevienai valstij nav gatavu priekšrakstu, kā šo jautājumu atrisināt. Ceru, kā lēmumu pieņēmēji veltīs pienācīgu rūpību šī jautājuma juridiskajai analīzei.

5. Vai saredzat kādus krīzes laikā ieviestus risinājumus (normatīvo regulējumu, institūciju darba organizāciju vai citu pieredzi), kas ir tik veiksmīgi, lai tos paturētu arī pēc krīzes, situācijai normalizējoties?

Ikviena krīze dod iespēju kaut ko labu un vērtīgu iemācīties. Šī krīze pirmkārt dos iespēju valsts pārvaldei izvērtēt, cik patiesi gatava tā bija šāda veida krīzei, cik tehnoloģiski gatavas un elastīgas bija tās valsts institūcijas, kurām bija jāturpina veikt savas ikdienas funkcijas, neatkarīgi no tā, ka izsludināta ārkārtējā situācija. Ieguvums būtu apzināties arī to, ka kaut kas līdz galam neizdevās.

Domāju, ka krīzes apstākļi ir devuši spēcīgu impulsu valsts iestādēm piedāvāt savus pakalpojumus attālināti. Sabiedrībai kopumā tas ir ilgtermiņa ieguvums. No šiem jaunievedumiem nevajadzētu atteikties.

A. Smiltēna ir vēsturiskā apskata autore no Satversmes izslēgtajam 81. pantam autoru kolektīva veidotajos zinātniskajos komentāros: Latvijas Republikas Satversmes komentāri. V nodaļa. Likumdošana. Autoru kolektīvs prof. R. Baloža zinātniskā vadībā. Rīga: Latvijas Vēstnesis, 2019.