Kad 2018. gadā tika publicēts Moneyval 5. kārtas savstarpējā novērtējuma ziņojums par Latvijas noziedzīgi iegūto līdzekļu legalizācijas un terorisma finansēšanas novēršanas (turpmāk – NILLTFN) sistēmas efektivitāti, Latvija atradās pāris soļus no nokļūšanas Finanšu darījumu darba grupas (turpmāk – FATF) "pelēkajā" jeb to valstu sarakstā, kurās ir konstatēti būtiski trūkumi NILLTPFN. Veicot izmaiņas normatīvajos aktos, izvērtējot riskus, pārskatot, kuri ir pieļaujami, un ieviešot instrumentus akceptējamo risku adekvātai pārvaldībai, 2020. gadā Latvijai izdevās pierādīt, ka "pelēkais" saraksts nav pelnīts. Latvija kļuva par pirmo valsti, kurai jebkad izdevies nodrošināt atbilstību visām 40 FATF tehniskajām rekomendācijām. Tāpat tika pierādīts arī reāls un attiecināms progress efektivitātes sadaļā. Šobrīd, apzinoties paveiktā nozīmi un ieviesto reformu stabilitāti, Latvija apliecinājusi nodomu pieteikt savu kandidatūru Eiropas iestādes cīņai ar naudas atmazgāšanu (turpmāk – AMLA) mītnes vietai¹ un kā viena no pirmajām valstīm arī pieteikusies nākamās kārtas Moneyval novērtējumam.² Paveiktais NILLTPFN jomā ir acīmredzams.

Līdzās panākumiem, stiprinot NILLTPFN sistēmu, vairākkārt ticis norādīts, ka "finanšu tirgus kapitālais remonts" ir radījis arī neparedzētas sekas un pārmērīgi sarežģījis kredītiestāžu konta atvēršanas procedūras. Pirmšķietami arī ierobežojis piekļuvi finanšu pakalpojumiem. Lai situāciju risinātu, 2020. gada 27. novembrī Finanšu sektora attīstības padome atbalstīja pasākumu plānu samērīgas pieejas nostiprināšanai, izpildot NILLTPFN prasības.³ Vairāki no plānā minētajiem pasākumiem jau izpildīta. Savukārt 2023. gada janvārī Saeima izveidoja parlamentārās izmeklēšanas komisiju par finanšu sektora "kapitālā remonta" sekām, kuras galaziņojumu⁴ Saeima izskatīja septembra sākumā. Galaziņojumā ietvertos priekšlikumus izvērtēs atbildīgās institūcijas un lems par to izpildes iespējām.

Ievērojot minēto, institūcijas rūpīgi strādā pie nepieciešamo normatīvo aktu grozījumu un praktisko pasākumu apzināšanas, noteikšanas un ieviešanas, lai nodrošinātu, ka, nemazinot NILLTPFN sistēmas efektivitāti, tiktu novērstas sākotnēji neparedzētās negatīvās konsekvences finanšu pakalpojumu pieejamībā. Vienlaikus līdzās sistēmiskām izmaiņām būtiski paraudzīties arī uz atsevišķu normatīvo aktu prasībām NILLTPFN jomā, jo īpaši tām, kas noteiktas pirms 2018. gada reformas un nav tikušas pārskatītas ne atbilstoši starptautiskajiem standartiem, ne risku novērtējumā balstītajai pieejai. Vienu no šādām prasībām savā vēstulē politikas veidotājiem identificējusi Finanšu nozares asociācija,⁵ proti, likuma "Par nodokļiem un nodevām" 22.² pantā noteikto, no NILLTPFN vispārējā regulējuma atšķirīgo pieeju ziņošanai Valsts ieņēmumu dienestam (turpmāk – VID) par aizdomīgiem darījumiem nodokļu jomā.

Likuma "Par nodokļiem un nodevām" 22.² pants un tā sākotnējais mērķis

Pašreizējā likuma "Par nodokļiem un nodevām" 22.² pantā noteiktais regulējums par aizdomīgu darījumu ziņošanu nodokļu jomā VID kā likumprojekts savu ceļu pie likumdevēja uzsāka, kad to 2015. gada 22. septembrī apstiprināja Ministru kabinets.⁶ Tiesa, toreiz Ministru kabineta virzītā redakcija ievērojami atšķīrās no vēlāk Saeimā pieņemtās un šobrīd spēkā esošās.

Sākotnējā likumprojekta "Par nodokļiem un nodevām" (Nr. 384/Lp12) (turpmāk – Likumprojekts) redakcija neietvēra tiešu atsauci uz NILLTPFN likumā noteikto aizdomīga darījuma definīciju, bet gan pēc NILLTPFN likuma aizdomīga darījuma definīcijas parauga paredzēja noteikt, ka aizdomīgs darījums (nodokļu jomā) likuma "Par nodokļiem un nodevām" izpratnē ir darījums, kas rada aizdomas, ka tajā iesaistītie līdzekļi ir tieši vai netieši saistīti ar likumpārkāpumu (to skaitā noziedzīgu nodarījumu) – izvairīšanos no nodokļu maksāšanas vai šādu darbību mēģinājumu. Tika paredzēts, ka kredītiestādēm un maksājumu pakalpojumu sniedzējiem jāsniedz VID informācija par Latvijas Republikas rezidentu veiktiem aizdomīgiem darījumiem iepriekš minētajā izpratnē, vienlaikus paredzot, ka kredītiestādēm un maksājumu pakalpojumu sniedzējiem jāievēro NILLTPFN likumā noteiktais attiecībā uz klientu identifikācijas un izpētes (to skaitā nodokļu maksātāja rezidences noteikšanai) procedūru, lietvedības nosacījumiem, piemērojamiem īpašajiem noteikumiem, kā arī ziņošanas procedūru un tiesiskās aizsardzības mehānismiem. Norādāms, ka Likumprojekta anotācijā kā mērķis regulējuma virzīšanai netika minēta jaunas aizdomīgu darījumu ziņošanas sistēmas ieviešana, bet gan tikai nodrošināt, ka VID tā funkciju izpildei, ņemot vērā nepieciešamību cīnīties ar ēnu ekonomiku, saņem visus aizdomīgu darījumu ziņojumus nodokļu jomā, ko saņem Finanšu izlūkošanas dienests (turpmāk – FID) (tolaik Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas novēršanas dienests – Kontroles dienests).

Pēc Likumprojekta pieņemšanas pirmajā lasījumā, pirms 2. lasījuma tika saņemti vairāki viedokļi. Saeimas Juridiskais birojs⁷ vērsa uzmanību uz to, ka Likumprojektā iekļautais regulējums paredz kredītiestādes un maksājumu pakalpojumu sniedzēja pienākumu sniegt VID to rīcībā esošas neizpaužamas ziņas, turklāt tās ietver personas datus. Tika norādīts, ka mērķis, kādam informācija ir nepieciešama, priekšlikumā nav norādīts pietiekami skaidri, un ir pamatotas šaubas par to, vai tik plaši formulēts datu apstrādes mērķis nav sasniedzams ar citiem personas likumīgās tiesības mazāk ierobežojošiem līdzekļiem. Savukārt Datu valsts inspekcija⁸ norādīja: tā kā tās rīcībā nav informācijas par Likumprojektā paredzētā personas datu apstrādes mērķa samērīgumu ar apstrādāt plānoto personas datu apjomu, inspekcija nevar atbalstīt plānoto personas datu apstrādi, kā arī vērsa uzmanību uz to, ka piedāvājums neatbilst Fizisko personu datu aizsardzības likumam.

Ieklausoties viedokļos par Likumprojektu, Finanšu ministrija piedāvāja alternatīvu priekšlikumu,⁹ tajā uzsverot, ka privātajam sektoram – kredītiestādēm un maksājumu pakalpojumu sniedzējiem – piedāvātais regulējums neuzliek papildu administratīvo slogu, jo nav jāveido jauna, paralēla aizdomīgu darījumu ziņošanas sistēma ārpus NILLTPFN normatīvajā regulējumā noteiktajam. Jāņem vērā, ka, neskatoties uz minēto, likuma "Par nodokļiem un nodevām" 22.² pants tomēr ietver normas, jo īpaši panta trešajā daļā noteiktās aizdomīga darījuma pazīmes, kas paralēli NILLTPFN regulējumam ir tieši jāpiemēro privātajam sektoram. Minētās pazīmes brīdī, kad tika pieņemts attiecīgais regulējums, atbilda tolaik izmantotajam aizdomīguma pazīmju klasifikatoram FID (tolaik Kontroles dienesta) neparastu un aizdomīgu darījumu ziņošanas sistēmā.

Ievērojot minēto un normatīvā regulējuma un prakses NILLTPFN jomā attīstību kopš 2015. gada, ir svarīgi noskaidrot, vai minētais vēl joprojām ir spēkā un likuma "Par nodokļiem un nodevām" 22.² pants un tā interpretācija praksē nav radījusi privātajam sektoram papildu administratīvo slogu, tādējādi veidojot arī apstākļus, kam šobrīd pievērsta sabiedrības uzmanība – pārmērīgas prasības NILLTPN jomā, rezultātā nepamatoti apgrūtinot finanšu pakalpojumu saņemšanas iespējas.

Notikušo izmaiņu NILLTPFN jomā ietekme uz likuma "Par nodokļiem un nodevām" 22.² panta piemērošanu

Kopš 2016. gada 1. aprīļa, kad stājās spēkā prasība kredītiestādēm un maksājumu pakalpojumu sniedzējiem sniegt informāciju VID par aizdomīgiem darījumiem nodokļu jomā, NILLTPFN likums grozīts deviņas reizes, tajā skaitā ne vien pārskatot NILLTPFN likuma subjektiem, tajā skaitā kredītiestādēm un maksājumu pakalpojumu sniedzējiem, noteiktos pienākumus iekšējās kontroles sistēmas izveidē, klientu izpētē, aizdomīgu darījumu ziņošanā, bet arī ievērojami pilnveidojot FID tiesības un pienākumus, kā arī sadarbības iespējas ar tiesībaizsardzības iestādēm, valsts un pašvaldību iestādēm un citām institūcijām.

Atbilstoši NILLTPFN vispārējām prasībām aizdomīga darījuma pazīmes tiek noteiktas atbilstoši aktuālajiem risku novērtējumiem, klientu, pakalpojumu un citiem riskiem, vērtējot, vai konkrētas pazīmes attiecināšanai ir pamats un kādi ir papildus vērā ņemamie apstākļi, lai situācija prasītu tālāku bankas reakciju. Pazīmei iestājoties, tiek vērtēts, vai informācija kopumā rada pamatu darījumu pēc būtības uzskatīt par aizdomīgu. Apzinoties, ka modeļi un metodes, ko noziedznieki izmanto, lai slēptu nelikumīgu naudas izcelsmi, terorisma un proliferācijas finansēšanu (īsāk – tipoloģijas), saprotams, ir mainīgas. Laika gaitā tikusi pārskatīta arī pieeja no tipoloģiju nostiprināšanas normatīvajos aktos uz to elastīgu piemērošanu atbilstoši risku novērtējumiem. Šobrīd NILLTPFN likuma 51. panta pirmajā daļā noteikts, ka FID ir pienākums uzturēt FID mājaslapā internetā¹⁰ vispārīga rakstura informāciju par aktuālajām NILLTPF un ar tām saistīto noziedzīgo nodarījumu tipoloģijām. Savukārt Latvijas Banka saskaņā ar NILLTPFN likuma 47. panta otro daļu savā uzraudzībā esošajiem subjektiem izdod noteikumus, kuros nosaka aizdomīgu darījumu minimālo pazīmju sarakstu, šo prasību izpildot elastīgi un saskaņā ar risku novērtējumā balstītu pieeju.

Norādāms arī tas, ka aktuālie riski finanšu sektora pakalpojumos šajā laika posmā ir ievērojami mainījušies, kur nepieciešams, atsakoties no nepārvaldāmiem riskiem attiecībā uz ārvalstu maksājumu plūsmu apkalpošanu. Tādējādi saprotams, ka arī savulaik noteiktās tipoloģijas, kas izrietēja no 2015. gadā aktuālajiem riskiem, ir mainījušās.

Jāņem vērā, ka kopš likuma "Par nodokļiem un nodevām" 22.² panta pieņemšanas ievērojami precīzāki kļuvuši arī nosacījumi, kas NILLTPFN likuma subjektam jāveic, sagatavojot aizdomīga darījuma ziņojumu, kā arī sekas, ja aizdomīga darījuma ziņojums par klientu ir sniegts FID, kā arī minētajā gadījumā VID. Situācijās, kurās tiek konstatētas attiecīgās pazīmes, NILLPTFN likuma subjektiem jāveic noteiktas klienta izpētes darbības. Nereti, lai pārliecinātos, vai ir pamats aizdomām, procesā ir jāiesaista arī klients, iegūstot papildu informāciju par darījumu. Lai arī NILLTPFN normatīvā regulējuma ietvaros pienākumi paši par sevi ir pašsaprotami, situācijā, kurā tipoloģijas ir formāli noteiktas, strikti piemērojamas (jo noteiktas likuma līmenī) un aktualitāti zaudējušas, saprotams, ka var rasties arī nelietderīgs slogs kā NILLTPFN likuma subjektam, tā klientam.

Noteikti arī jānorāda, ka ne FATF noteiktie starptautiskie standarti NILLTPFN jomā, ne arī Eiropas Savienības normatīvais regulējums neparedz veidot atsevišķu aizdomīgu darījumu ziņošanas kārtību, ziņojot par aizdomīgiem darījumiem nodokļu jomā, vai nostiprināt aizdomīga darījuma tipoloģijas likumos.

Tāpat norādāms, ka nav pamata uzskatīt, ka VID ir ierobežota piekļuve datiem, informācijas saņemšanai no kredītiestādēm gadījumos, kuros tas ir pamatoti un samērīgi nodokļu administrācijai noteikto pienākumu izpildei. Līdzās minētajiem aizdomīgu darījumu ziņojumiem NILLTPFN likuma subjektiem, jo īpaši kredītiestādēm, pēdējos gados nepārtraukti paplašināts VID sniedzamās informācijas apjoms. VID nodokļu administrēšanas vajadzībām no kredītiestādēm saņem gan sliekšņa deklarācijas, gan ziņojumus FATCA¹¹ un DAC¹² regulējuma ietvaros, gan arī kontu reģistra un citu informāciju. VID ir tiesības saņemt neizpaužamās ziņas no kredītiestādēm Kredītiestāžu likumā noteiktajā kārtībā.

Līdzās minētajam likuma "Par nodokļiem un nodevām" 22.² pants kopš 2016. gada 1. aprīļa, kad tā nosacījumi stājās spēkā, grozīts četras reizes. 2017. gada 1. janvārī pienākums aizdomīga darījuma ziņojumus nodokļu jomā iesniegt VID tika attiecināts uz visiem NILLTPFN likuma subjektiem. 2019. gadā mainīts sliekšņa deklarācijas līmenis. 2020. gadā precizēts NILLTPFN likuma nosaukums atbilstoši aktuālajam.

Savukārt ar grozījumiem, kas stājās spēkā 2021. gada 12. jūlijā, beidzot tika rasts risinājums, ko nespēja izveidot 2015. gadā, attiecīgo normu pieņemot, proti, tika novērsts dubultās ziņošanas pienākums, NILLTPFN likuma subjektiem vairs neuzliekot pienākumu aizdomīgu darījumu ziņojumus nodokļu jomā praktiski valsts pusei iesniegt divreiz – gan FID, gan VID. Šobrīd FID iesniegtie aizdomīgu darījumu ziņojumi nodokļu jomā tiek pārsūtīti no FID uz VID, neliekot NILLTPFN likuma subjektam ziņot vienu un to pašu abām iestādēm. Vienlaikus likuma "Par nodokļiem un nodevām" 22.² panta trešajā daļā noteiktās aizdomīga darījuma pazīmes kopš to spēkā stāšanās brīža nav tikušas ne izslēgtas, ņemot vērā kopējo pieeju attiecībā uz aizdomīga darījuma pazīmju noteikšanu, ne pārskatītas, ņemot vērā praksē aktuālo situāciju un VID citu regulējumu ietvaros pieejamo datu apjomu. Tādējādi secināms, ka tās neatbilst aktuālajiem NILLTPF riskiem, kā arī rada pretrunas piemērošanā ar šobrīd spēkā esošo NILLTPFN regulējuma kopējo sistēmu.

Neviennozīmīga likuma "Par nodokļiem un nodevām" 22.² panta interpretācija

Papildus savulaik pieņemtā regulējuma neatbilstībai aktuālajam regulējumam un praksei, jāmin arī problemātika saistībā ar tā piemērošanu. Aizdomīgu darījumu ziņojumu sniegšanu regulē NILLTPFN likums. Ikvienam NILLTPFN likuma subjektam ir pienākums nekavējoties ziņot FID Finanšu izlūkošanas datu saņemšanas un analīzes sistēmā par katru aizdomīgu darījumu, ievērojot Ministru kabineta 2021. gada 17. augusta noteikumos Nr. 550 "Noteikumi par aizdomīgu darījumu ziņojumu un sliekšņa deklarācijas iesniegšanas kārtību un saturu" noteikto.

Aizdomīgs darījums saskaņā ar NILLTPFN likuma 1. panta 17. punktu ir darījums vai darbība, kas rada aizdomas, ka tajā iesaistītie līdzekļi ir tieši vai netieši iegūti noziedzīga nodarījuma rezultātā vai saistīti ar terorisma un proliferācijas finansēšanu vai šādu darbību mēģinājumu. Noziedzīgs nodarījums Latvijas tiesību sistēmas ietvaros ir Latvijas Republikas Krimināllikumā definēts ar nodomu (tīši) vai aiz neuzmanības izdarīts kaitīgs nodarījums (darbība vai bezdarbība). No starptautisko tiesību un NILLTPFN sistēmas starptautisko standartu perspektīvas aizdomīgu darījumu ziņošana aptver kriminālnoziegumus.¹³ Proti, aizdomīgu darījumu ziņojumu sniegšana NILLTPFN likuma izpratnē ir attiecināma uz noziedzīgiem nodarījumiem kriminālnoziegumu izpratnē un nav attiecināma un neietver ziņošanu par aizdomīgiem darījumiem administratīvo pārkāpumu jomā.

Kriminālatbildība par noziedzīgiem nodarījumiem nodokļu jomā noteikta vairākos Krimināllikuma pantos: izvairīšanās no nodokļu un tiem pielīdzināmo maksājumu nomaksas Krimināllikuma – 218. pantā, faktiski nenotikuša darījuma uzrādīšana pievienotās vērtības nodokļa deklarācijā – 218.¹ pantā, savukārt izvairīšanās no deklarācijas iesniegšanas – 219. pantā. Visos minētajos noziedzīgajos nodarījumos atbildība sasaistīta ar apmēru, proti, kriminālatbildība iestājas tikai tad, ja zaudējumi, darījuma vērtība u.tml. sasniedz lielu vai ievērojamu apmēru, kas atbilstoši likumam "Par Krimināllikuma spēkā stāšanās un piemērošanas kārtību" ir piecdesmit vai desmit tai laikā Latvijas Republikā noteikto minimālo mēnešalgu kopsumma.

Gan NILLTPFN likums, gan starptautiskie standarti balstās uz likuma subjekta pienākumu ziņot par aizdomīgu darījumu – darījumu vai darbību, kas rada aizdomas, ka tajā iesaistītie līdzekļi ir tieši vai netieši iegūti NILLTPF vai šādu darbību mēģinājumu rezultātā. Likuma subjektam nav pienākuma gūt pārliecību par to, vai noticis noziedzīgs nodarījums. Tāpat likuma subjektam nav jāiegūst informācija, kas konstatētu, vai iestājies Krimināllikumā noteiktais zaudējumu apmērs. Tā ir atbildīgo institūciju atbildība un ekskluzīva kompetence. Pārkāpjot šo pieeju, rodas situācija, kurā privātais sektors pilda publiskā sektora funkcijas un klientiem rodas nesamērīgs slogs, saņemot pakalpojumus.

Ievērojot minēto, līdzās likuma "Par nodokļiem un nodevām" regulējuma pārskatīšanai daļā par aktualitāti zaudējušām prasībām, kas noteiktas privātajam sektoram, saglabāsies izaicinājums rast proporcionālu un NILLTPFN regulējumam atbilstošu pieeju praksē attiecībā uz aizdomīgu darījumu ziņošanu nodokļu jomā, tajā skaitā respektējot pieeju, ka NILLTPFN likuma subjektiem adekvāti jāpiemēro NILLTPFN preventīvie pasākumi – samērīgi ar to risku.¹⁴