Konkurences politikas mērķi

Kāds ir konkurences politikas mērķis? Vairot patērētāju labklājību vai ražotāju labklājību vai abas divas, t. i., kopējo labklājību? Lielākajā daļā valstu konkurences likumi koncentrējas uz patērētāju, nevis uz kopējo labklājību. Kanāda un Jaunzēlande ir reti izņēmumi, jo izmanto kopējās labklājības standartu.¹ Arī ekonomistu skatījumā, īstajam konkurences politikas mērķim jābūt kopējai labklājībai, kas šķietami saskan ar Latvijas Konkurences likumu. Saskaņā ar tā otro pantu konkurences tiesību un likuma "mērķis ir aizsargāt, saglabāt un attīstīt brīvu, godīgu un vienlīdzīgu konkurenci visās tautsaimniecības nozarēs sabiedrības interesēs".

Kaut arī formāli Konkurences likuma mērķis ir aizsargāt "konkurenci", likumā ir skaidri norādīts, ka tam jānotiek sabiedrības interesēs. Līdz ar to es prezumēju, ka likuma mērķis ir (netieši, ja pat ne tieši) veicināt kopējo labklājību, kas ietver abu – gan ražotāju, gan patērētāju labklājību.² Turpmākā analīze balstās pieņēmumā, ka viens no konkurences politikas mērķiem, kas izriet no likuma gara, ja pat ne burta, – ir nodrošināt maksimālus iespējamus labumus arī patērētājiem.³

Grozījumu mērķis ir novērst "ļaunprātīgu rīcību" no to mazumtirgotāju puses, kuriem ir iepirkuma vara attiecībā uz piegādātājiem. Šķiet, ka te slēpjas netiešs pieņēmums, ka šī "ļaunprātīgā rīcība" (kā to uztver piegādātāji) neskar patērētājus. Citiem vārdiem sakot, grozījumu autori pieņem, ka eksistē noteikts ekonomisks "pīrāgs" (ieņēmumi no mazumtirdzniecības), kas tiek "netaisnīgi" sadalīts starp mazumtirdzniecības pārstāvjiem un ražotājiem, un, pateicoties šiem grozījumiem, "pīrāga" jaunas sadales rezultātā piegādātāji iegūs vairāk. Taču grozījumi ietekmēs "pīrāga" izmērus, jo ideja, ka grozījumi ir neitrāli attiecībā uz patērētājiem, ir kļūdaina: "pīrāga" izmēri mainīsies.

Konkurences likumu izmantošana, lai piegādes ķēdē aizsargātu ražotājus, nav nekas jauns. Piemēram, ASV mazu kompāniju sūdzību rezultātā par lielo uzņēmumu spēju iegūt no piegādātājiem zemas cenas 1936. gadā tika pieņemts Robinsona–Patmana akts. Ekonomisti vienbalsīgi piekrita, ka, apgrūtinot iespēju lielām kompānijām iegūt atlaides, izņemot gadījumus, kad to attaisno izdevumi, Robinsona–Patmana akts aizsargāja mazas kompānijas, tajā pašā laikā ar augstākām cenām nodarot kaitējumu patērētājiem.⁴

Uzskatu: ja "ļaunprātīgā rīcība" varētu pozitīvi ietekmēt patērētājus, tad šīs ietekmes ignorēšana būtu pretrunā ar likuma garu, t. i., nodrošināt sabiedrības labklājību, kas noteikti ietver arī patērētājus.

Grozījumu ietekme uz patērētājiem

A. Iepirkuma vara

Ir svarīgi saprast, ka ikdienas preču mazumtirgotāji darbojas kā starpnieki starp patērētājiem un piegādātājiem. Ja nebūtu ikdienas preču mazumtirgotāju, patērētājiem nebūtu iepirkuma varas, t. i., spējas piespiest ražotājus samazināt cenas. Turpretim lielie mazumtirgotāji, kuriem attiecībā uz ražotājiem ir iepirkuma vara, ir spējīgi samazināt cenas, kuras tie maksā piegādātājiem. Ja starp ikdienas preču mazumtirgotājiem pastāv efektīva konkurence, mazumtirgotāji nodos patērētājiem ievērojamu daļu cenu samazinājuma, kas iegūts iepirkuma varas dēļ. Tādējādi ikdienas preču mazumtirgotāju iepirkuma varas īstenošana drīzāk pozitīvi ietekmē patērētājus.

Faktu, ka ikdienas preču mazumtirgotāju iepirkuma vara var dot labumus patērētājiem, izmeklēšanas rezultātā par ikdienas preču piegādi Lielbritānijā atzina arī Lielbritānijas Konkurences padome.⁵ To, ka dominējošu tirgotāju iepirkuma varas izmantošana noved pie zemākām cenām patērētājiem, pierāda arī daudzi ekonomiskie pētījumi.⁶

Var secināt, ka mēģinājums samazināt mazumtirgotāju spēju iegūt zemākas cenas no piegādātājiem ar vislielāko varbūtību kaitēs patērētājiem, un tādējādi tas ir pretrunā Konkurences likuma garam. Uzmanīgs lasītājs var piebilst, ka mazumtirgotāju nolīdzinoša vara (countervailing power) dod labumus patērētājiem tikai tad, ja pastāv efektīva konkurence starp mazumtirgotājiem. Tā noteikti ir taisnība. Tomēr tas norāda uz nepieciešamību pārbaudīt, vai starp mazumtirgotājiem pastāv konkurence, nevis uz attiecībām starp mazumtirgotājiem un piegādātājiem. Vai pastāv brīva pieeja mazumtirgotāju biznesam? Vai pastāv slepena vienošanās starp mazumtirgotājiem? Tieši šo jautājumu analīze būtu Konkurences padomes uzdevums.

B. Risku sadale

Saskaņā ar Konkurences likuma 13. panta otrās daļas 1. punktu dominējoša stāvokļa ļaunprātīga izmantošana mazumtirdzniecībā izpaužas kā netaisnīgu un nepamatotu noteikumu piemērošana vai uzspiešana attiecībā uz preču atdošanu atpakaļ, kas ir mēģinājums regulēt riska sadali par nepārdotām precēm starp mazumtirgotāju un piegādātāju. Nav īsti skaidrs, kāds riska sadalīšanas modelis būtu "taisnīgs" un "pamatots", taču šķiet, ka konkrēti ar šiem grozījumiem tiek mēģināts pateikt, ka 100% nepārdoto preču risks būtu jāuzņemas mazumtirgotājiem. Vai šī iejaukšanās ir neitrāla attiecībā uz patērētājiem? Uzskatu, ka nav.

To var demonstrēt ar šādu vienkāršotu piemēru. Iedomājieties mazumtirgotāju, kuram jānopērk no ražotājiem noteikts piena daudzums, kas tālāk tiks pārdots patērētājiem. Parasti nedz ražotāji, nedz mazumtirgotāji nevar precīzi paredzēt, cik daudz piena nopirks patērētāji, teiksim, nedēļas laikā. Taču mazumtirgotājam jāpieņem lēmums, cik daudz piena izlikt plauktos. Cik zināms, ierastā prakse paredz, ka nepārdotais piens tiek atdots ražotājam. Tas ir, ražotājam jāuzņemas risks par nepārdoto pienu. Es nezinu, – tas ir "taisnīgi" vai nav, bet tas ir brīvprātīgas vienošanās rezultāts starp mazumtirgotāju un piegādātāju. Grozījumi to dēvē par "ļaunumu" un noteic, ka mazumtirgotāji nepārdotas preces ražotājiem atdot nedrīkst. Kāds varētu būt šo "grozījumu" rezultāts?

Tagad, kad mazumtirgotājs uzņemsies risku par nepārdotu pienu pilnā apmērā un nav pilnīgas skaidrības par pieprasījumu, pastāv divas alternatīvas. Pirmā, mazumtirgotājs var nopirkt pienu lielā daudzumā, lai nodrošinātu, ka pieprasījums tiks apmierināts jebkurā laikā. Tas nozīmē lielāku iespēju, ka kāds piena daudzums netiks pārdots (un tā ir prece, kas ātri bojājas), tāpēc paredzamas lielākas attiecināmās izmaksas. Šīs lielākās izmaksas ar vislielāko varbūtību tiks pārnestas uz patērētājiem augstāku cenu veidā. Otrā, mazumtirgotājs var iepirkt mazu piena daudzumu, taču riskēt, ka pircēji veikalā ieraudzīs tukšus plauktus, t. i., samazināsies sniegtā pakalpojuma kvalitāte. Praksē īstā izvēle būs atkarīga no salīdzinājuma starp nepārdoto preču utilizācijas izmaksām un pazaudētās reputācijas jūtamām izmaksām. Tomēr ir skaidrs, ka šīs iejaukšanās rezultātā patērētāji sastapsies ar augstāku cenu un zemākas kvalitātes kombināciju.

C. Sankcijas par līguma noteikumu pārkāpumiem

Saskaņā ar cita 13. panta otrās daļas punkta noteikumiem ļaunprātīga rīcība ir arī "netaisnīgu un nepamatotu sankciju piemērošana vai uzspiešana par darījumu noteikumu pārkāpumu". Tā ir cita iejaukšanās darījumu noslēgšanā starp mazumtirgotāju un piegādātāju. Skaidrs, ka abām pusēm ir dažādi viedokļi par to, kuras sankcijas ir "taisnīgas" un kuras nav. Izšķirošs šeit ir aspekts, ka pret mazumtirgotājiem var tikt iesniegta sūdzība Konkurences padomei katrā gadījumā, kad piegādātājs domā, ka sankcija nav "taisnīga". Domāju, ka arī Konkurences padomei un, tās lēmuma pārsūdzēšanas gadījumā arī tiesai, trūks pamatotas izpratnes, vai noteiktā sankcija ir "taisnīga" un "pamatota".

Latvijas lielie mazumtirgotāji pēc Latvijas standartiem ir ļoti lieli uzņēmumi. Kā to zina katrs to klients, viņi piedāvā ne tikai pārtiku par noteiktām cenām, bet arī noteiktu iepirkšanās kvalitāti, kurā ietilpst tādi faktori kā ērtības, pakalpojumu ātrums, uzticamība un netieša preču kvalitātes garantija. Visi šie faktori veido mazumtirgotāju reputāciju, kas palīdz iegūt klientus. Līgumu noteikumu pārkāpšana no piegādātāju puses var mazināt mazumtirgotāju reputāciju un novest līdz nozīmīgiem zaudējumiem, jo klienti izvēlēsies konkurentus, kuri piedāvās labāku iepirkšanas kvalitāti. Lielo tirgotāju klientu uzticības zaudēšanas sekas ir daudz nopietnākas nekā mazam biznesam. No tā arī izriet striktā disciplīna, kuru tie pieprasa no piegādātājiem.

Tādējādi šis ir vēl viens noteikums, kurš neiztur patērētāju labklājības testu. Stingri noteikumi, kurus pieprasa mazumtirgotāji, ir līdzeklis, lai disciplinētu piegādātājus un nodrošinātu uzticamību un augstu iepirkšanās kvalitāti klientiem. Padarot piegādātājiem atkāpšanos no līguma vieglāku, tas var novest pie tā, ka mazumtirgotājiem būs grūtāk piedāvāt klientiem labāku kvalitāti.

D. Patvaļīgi maksājumi

Atbilstoši likuma 13. panta otrās daļas 2. punktam dominējoša stāvokļa ļaunprātīga izmantošana mazumtirdzniecībā izpaužas kā netaisnīgu un nepamatotu maksājumu piemērošana vai uzspiešana par piegādātās preces atrašanos mazumtirdzniecības vietā. No malas varētu šķist, ka pastāv piegādātāju diskriminācija. Dažādi piegādātāji var saskarties ar dažādiem maksājumiem par preces atrašanos plauktā utt. Tomēr ikdienas preču mazumtirdzniecība ir visai sarežģīts pasākums, kuru ekonomisti sauc par "divpusēju tirgu".⁷ Viens no šāda tirgus piemēriem ir datoru operētājsistēma, kuras pievilcība lietotājiem ir atkarīga gan no tās kvalitātes kā tādas, gan arī no tā, cik daudz programmu (piemēram, MS Word) tajā darbojas. Līdz ar to operētājsistēmas īpašnieks ir ieinteresēts mudināt programmētājus rakstīt vairāk programmatūras tā operētājsistēmai, lai padarītu to atraktīvu lietotājiem. Tas nozīmē, ka pastāv saskarsme starp dažādām tirgus pusēm, kuras īpašniekam "jāinternalizē", lai veicinātu sava produkta pārdošanu. Tādējādi operētājsistēmas īpašnieks var subsidēt programmētājus, bet pieprasīt augstāku cenu par pašu operētājsistēmu no tās lietotājiem.

Līdzīgi tam lielveikals piedāvā produktu daudzējādību, kādu "kopējo grozu", tā klientiem. Tādējādi lielveikala īpašnieks varētu veicināt šīs tirdz­niecības vietas kopējo piedāvājumu, subsidējot dažu produktu atrašanos plauktos, ja tie pievilinātu pircējus, un līdz ar to stimulēt pieprasījumu citiem produktiem. Te vietā pieminēt vecu anekdoti par cilvēku, kurš atnāca uz makšķernieku veikalu, lai nopirktu makšķeri, bet, pateicoties veiklam pārdevējam, nopirka arī jahtu.

Tādēļ ironiski, bet šis grozījums sniedz "lāča pakalpojumu" tieši piegādātājiem. Grozījumu rezultātā mazumtirgotāji nevarēs pilnā mērā koordinēt "kopējo grozu", kuru viņi piedāvā patērētājiem, subsidējot produktus, kuri ir īpaši pievilcīgi klientiem. Rezultātā vairāki piegādātāji zaudēs, krītoties to preces pieprasījumam.

"Drošības patvērums" konkurences politikā

Amerikas Savienotajās Valstīs konkurences tiesības ir organizētas tā, ka pastāv noteikta "drošības patvēruma" (safe harbour) uzvedība, kas gandrīz vienmēr ir atļauta, un ir definēta noteiktā rīcība, kura per se ir pretlikumīga. Šāda shēma pastāv tāpēc, ka tiek atzīts, ka konkurences tiesību sistēmai piemīt ievērojamas izmaksas un tajā var būt kļūdas. No ekonomiskās efektivitātes skatu punkta, mēs nevēlētos, lai konkurenci sargājošās institūcijas rūpīgi izmeklētu katru uzņēmuma cenu noteikšanas un mārketinga lēmumu. Piemēram, iedomājaties, ka jebkuru uzņēmuma lēmumu samazināt cenu varēs apstrīdēt kā potenciālu dempingu, kas ir pretrunā ar Konkurences likuma normām. Rezultātā uzņēmumi minimizētu šādu cenu samazināšanas uzvedību, baidoties, ka Konkurences padome varētu atzīt tās par vainīgām dempingā. Šīs bailes varētu nosaldēt cenu konkurenci starp kompānijām un līdz ar to radīt negatīvas sekas patērētājiem. Tādējādi konkurences padomes un tiesas neizmeklē kompāniju cenu samazināšanu, kamēr cenas ir lielākas par "izmaksām". Tāpēc ASV antitrasta iestādes uzskata cenu noteikšanu kā "drošības patvērumu", kuru nedrīkst aizskart.

Latvijas Konkurences likuma grozījumi ir pretrunā ar šo "drošības patvēruma" loģiku. Grozījumi ietver nenoteiktus kritērijus "taisnīgs" un "pamatots". Izmantojot iepriekšējo piemēru, redzams, ka apgalvojums "cenas samazināšana ir droša tik ilgi, kamēr cena ir augstāka par izmaksām" tiek aizvietots ar apgalvojumu "cenas samazināšana ir droša tik ilgi, kamēr tā ir taisnīga un pamatota". Skaidrs, ka grozījumu formulējumiem ir tāds efekts, ka "drošības patvērumi" tiks likvidēti, un mazumtirgotāji tiks pakļauti tiesiskam riskam tādos svarīgos aspektos kā cenu noteikšana, riska sadale par nepārdotām precēm, sankciju piemērošana par līgumu pārkāpumiem un daudzi citi.

Tas noved pie stingrāka argumenta. Nav svarīgi, cik rūpīgas ir konkurenci sargājošās institūcijas, interpretējot grozījumus, jo pat vienkārša grozījumu pastāvēšana daudzos gadījumos likvidē "drošības patvērumus". Sekas, kuras tika analizētas iepriekš, materializēsies, jo mazumtirgotāji mēģinās minimizēt tiesāšanās riskus. Ja mazumtirgotāju atzīs par vainīgu, sods ir visai nozīmīgs – 0,2% no vainīgā apgrozījuma atkārtota pārkāpuma gadījumā. Piemēram, "Rimi Latvija" gadījumā tas ir vairāk par pusmiljonu latu. Protams, mazumtirgotāji uzskatīs šo potenciālo atbildību par prognozējamo biznesa izmaksu palielināšanos, t. i., lielākām biznesa izmaksām. Savukārt lielāku izmaksu rezultāts ir augstākas cenas patērētājiem.

Kā labāk iespējams noteikt per se nelikumīgu rīcību, lai saglabātu "drošības patvērumu" uzņēmumiem? Šeit citēšu Apvienotās Karalistes Konkurences komisijas (Compeition Commission) padziļinātas izmeklēšanas rezultātus par pārtikas piegādi Lielbritānijas tirgū. Izmeklēšanā tika pārbaudītas arī biznesa prakses piegādes ķēdē. Attiecībā uz riska sadali, kas tika apspriesta iepriekšējās daļas (B) nodaļā, birojs secināja, ka tai nav jāuztraucas par riska sadali vai izmaksām kā tādām starp ikdienas preču mazumtirgotājiem un piegādātājiem, bet gan jārūpējas par pārmērīgu risku pārlikšanu vai neprognozējamām izmaksām, kas var ietekmēt piegādātāju vēlēšanos investēt un rīkoties inovatīvi.⁸ Tālāk komisija secināja, ka galvenais veids, kā pārmērīgi riski vai neprognozējamas izmaksas var ietekmēt nevis ikdienas preču mazumtirgotājus, bet piegādātājus, ir tad, ja mazumtirgotāji retrospektīvi (ar atpakaļejošo datumu) mainīs piegādes nosacījumus.

Pretstatā šai pieejai ir Konkurences likuma 13. panta otrās daļas 1. punkta piemērs, kas aizliedz "netaisnīgu un nepamatotu noteikumu piemērošanu attiecībā uz preču atdošanu atpakaļ". Tas ir pilnīgi kas cits nekā aizliegt mazumtirgotājiem izdarīt retrospektīvas izmaiņas piegādes nosacījumos, kas tika saskaņoti iepriekš. Minētais ir skaidrs nelikumīgas rīcības kā tādas piemērs, kas veido "drošības patvērumu" tiem mazumtirgotājiem, kas grib minimizēt tiesāšanās risku.

Secinājumi

Personīgi es uzskatu, ka grozījumus tagadējā redakcijā vispār nedrīkstēja pieņemt, jo tie aizskar patērētāju intereses. Tomēr likumdošana ir demokrātiski ievēlētās likumdevējas varas prerogatīva. Savukārt atbildīgajām valsts iestādēm un tiesām jāminimizē patērētāju interešu aizskārumi. Jebkurā lietā Konkurences padomei vai tiesai nepieciešams izvērtēt, vai eventuāla "ļaunprātīga rīcība" dod labumus patērētājiem zemāku cenu vai labākās kvalitātes veidā. Ja tas tā ir, tad Konkurences padomei ir sarežģīts uzdevums, lemjot par to, vai labumi patērētājiem pārsniedz iespējamu kaitējumu ražotājiem.

Tāpat uzskatu, ka tiesām trūkst informācijas par piegādātāju un mazumtirgotāju savstarpējo attiecību ietekmi uz tirgus struktūru un attiecīgi tām būtu jāpaļaujas uz tirgus pašregulāciju, atceļot tādus Konkurences padomes lēmumus, kuri ļauj secināt, ka, neskatoties uz mazumtirgotāju eventuālu "ļaunprātīgu rīcību", patērētāji ieguvuši ievērojamus labumus zemākas cenas vai augstākas kvalitātes ziņā. Alternatīva ir tikai dārga tiesāšanās.

Konkurences likumā un to skaidrojošajās vadlīnijās ir nepieciešams izveidot "drošības patvērumus" un pēc iespējas skaidrāk formulēt prettiesiskās rīcības noteikumus, lai maksimizētu ekonomikas efektivitāti. Tiem jābūt skaidriem un saprotamiem attiecīgiem biznesiem, pretstatā neskaidri aizliedzošai rīcībai, kura pārsvarā izmanto tādus formulējumus, ka "netaisnīgs" un "nepamatots". Pretējā gadījumā pastāv ievērojams risks, ka iestāsies "legālā nenoteiktība", kura ir nelabvēlīga biznesa videi un veicina augstākas cenas patērētājiem. Skaidri formulēti noteikumi arī samazinās risku, ka konkurences politika varētu kļūt par politisko instrumentu līdzekļu pārdalei labi savienotiem biznesa grupējumiem.

¹ Sk.: Carlton, Dennis W. Does Antitrust Need to be Modernized? Journal of Economic Perspectives, 2007, 21(3): p. 155–176.

² Interesanti, ka nekur nav skaidri pateikts, ka labumi patērētājiem ir viens no konkurences politikas mērķiem. Konkurences likuma tekstā "patērētājs" ir minēts tikai četras reizes (divas reizes no tām "garāmejot").

³ Būtu dīvaini, ja likuma mērķis būtu veicināt tikai ražotāju labklājību. Pats efektīvākais veids, kā to izdarīt, ir piešķirt monopola statusu ražotājiem, kas būtu acīmredzamā pretrunā mērķim aizsargāt konkurenci kā tādu.

⁴ Sk.: Carlton, Dennis W. Does Antitrust Need to be Modernized? Journal of Economic Perspectives, 2007, 21(3): p. 155–176.

⁵ UK Competition Commission. Final Report on Groceries Market Investigation.2008. p. 160. Available: http://www.competition-commission.org.uk/rep_pub/reports/2008/538grocery.htm

⁶ Sk., piem.: Chen, Z. Dominant Retailers and the Countervailing-Power Hypothesis. RAND Journal of Economics, 2003, 34(4): 612–625; Dobson, P. and M. Waterson. Countervailing Power and Consumer Prices. Economic Journal, March 1997, 107, p. 418–430; von Ungern-Sternberg, T. Countervailing Power Revisited. International Journal of Industrial Organization, 1996, 14, p. 507–520.

⁷ Sk.: Carlton, Dennis W. Does Antitrust Need to be Modernized? Journal of Economic Perspectives, 2007, 21(3): p. 155–176

⁸ Sk.: UK Competition Commission. "Final Report on Groceries Market Investigation". 2008. p. 168. Available: http://www.competition-commission.org.uk/rep_pub/reports/2008/538grocery.htm