Par Stambulas konvencijas tapšanas procesu

Stambulas konvencija ir daudzpusējs starptautisks līgums, kas ir tapis Eiropas Padomes ietvaros. Stambulas konvencija ievēro nesenā pagātnē attīstījušos Eiropas Padomes līgumu izstrādes tradīciju, piedāvājot iespēju Eiropas Savienībai un valstīm, kas nav Eiropas Padomē, pievienoties līgumam.⁴

Par konvencijas nepieciešamību notika karstas debates. Konvencijas pretinieku galvenais arguments bija, ka starptautiskajā, tai skaitā Eiropas Padomes, līmenī jau ir pieejams plašs saistošo⁵ un nesaistošo⁶ instrumentu kopums, kā arī judikatūra,⁷ kas salīdzinoši detalizēti formulē valstu un indivīdu tiesības un pienākumus, kas būtu attiecināmi uz vardarbību ģimenē vai pret sievietēm. Tomēr pārsvaru guva viedoklis, ka tieši Eiropas Padomes līmenī šādam starptautiskajam līgumam būtu pievienotā vērtība, jo tas pievērstu fokusētu uzmanību fenomenam, palīdzētu vienuviet apkopot esošos standartus, kā arī nepieciešamības gadījumā noteikt jaunus standartus. Visbeidzot, topošā starptautiskā līguma mērķis būtu izveidot starpvalstu sadarbības, kā arī konvencijas uzraudzības mehānismus, kas savukārt veicinātu ātrāku un vienveidīgāku noteikto standartu ieviešanu praksē.⁸

Šo lēmumu nepieņēma no realitātes atrauti cilvēki vai amorfi veidojumi. Lēmumu par speciālās starpvaldību komitejas izveidi pieņēma Eiropas Padomes Ministru vietnieku komiteja,⁹ kas ir Eiropas Padomes galvenās lēmējinstitūcijas – Ministru komitejas¹⁰ – atvasinājums, kurā piedalās visu Eiropas Padomes 47 dalībvalstu valdību pilnvarotie pārstāvji. Citiem vārdiem sakot, lēmums par Stambulas konvencijas izstrādi ir Eiropas Padomes dalībvalstu politiskās gribas iemiesojums un tam nav nekā kopīga ar kāda atsevišķa jautājuma vai termina iespējamu sociālo vai antropoloģisko definīciju vai cīņu starp sabiedrības šķirām. Turklāt lēmums par konvencijas izstrādi sekoja vairāku gadu Eiropas Padomes darbam problēmjautājuma un dalībvalstu prakses apzināšanā.¹¹

Speciāli izveidotajā starpvaldību komitejā CAHVIO dalībvalstis pārstāvēja attiecīgo dalībvalstu valdību nozīmētas delegācijas, kurās ietilpa no vienas līdz vairākām personām, kas pārstāvēja nacionālās kompetentās iestādes. Katrai delegācijai bija atbilstošs mandāts starpvaldību sarunām, kuru rezultātā bija jāpanāk kompromiss par konvencijas tekstu.¹² Papildus CAHVIO darbā tika atļauts piedalīties vairākiem novērotājiem no Eiropas Padomes Parlamentārās asamblejas, citām Eiropas Padomes starpvaldību komitejām, no starptautiskajām organizācijām, kā arī trešajām valstīm.¹³ Atšķirībā no komitejas locekļiem, novērotājiem nav tiesību piedalīties lēmumu pieņemšanā, kā arī diskusiju laikā no tiem tiek sagaidīta ļoti ierobežota iesaiste tikai par viņu kompetencē esošajiem jautājumiem.¹⁴ Jāatzīmē, ka Stambulas konvencijas izstrādes process īpaši izcēlās ar Svētā Krēsla delegācijas dalību, kas aktivitātes ziņā pārsniedza visus man zināmos gadījumus.

Speciālo komiteju izveide starptautiskā līguma izstrādei ir ierasta Eiropas Padomes prakse, jo tā ļauj dalībvalstīm nominēt dalībai delegācijā attiecīgās nozares ekspertus. Parasti šādi eksperti nāk no kompetentajām valsts pārvaldes iestādēm. Daudz retāk eksperti nāk no neatkarīgām iestādēm vai akadēmiskās vides. Šīs pieejas pamatā ir jau minētais uzstādījums, ka delegācijai ir pilnvarojums pārstāvēt attiecīgās valsts viedokli, kā arī valsts vārdā piekrist teksta redakcijām.¹⁵

Ņemot vērā, ka speciālo starpvaldību komiteju mandāts parasti ir ierobežots satura un laika ziņā, tās tikai ļoti retos izņēmuma gadījumos pasūta neatkarīgus tematiskus pētījumus. Tam parasti nav ne laika, ne naudas. Pētījumus par kādu jautājumu, ja budžeta līdzekļi ļauj, var pasūtīt kāda no pastāvīgajām Eiropas Padomes komitejām, ko vēlāk var izmantot kā pamatojumu atsevišķa saistoša vai nesaistoša instrumenta izstrādei. CAHVIO šajā ziņā nebija izņēmums. Kā es minēju iepriekš, CAHVIO izveide bija Eiropas Padomes daudzu gadu garumā veikta darba rezultāts.

Jebkurā gadījumā neatkarīgs tematiskais pētījums var apkopot esošo praksi, taču nevar pateikt, kāda varētu būt vienas vai citas valsts politiskā griba attiecībā uz konkrētu starptautiskā līguma redakciju.

Konkrēti CAHVIO gadījumā Eiropas Padomes piešķirtais mandāts bija plašs, taču iezīmētais laika grafiks ļoti īss. Saskaņā ar Ministru komitejas 2008. gada 10. decembrī pieņemtā mandāta 8. punktu CAHVIO mandāta termiņš tika noteikts līdz 2010. gada 31. decembrim.¹⁶ Praktiskā izteiksmē – CAHVIO notika deviņas sanāksmes, katra ar 47 delegāciju un vismaz kādu 10 novērotāju dalību, kuru laikā tika izstrādāts konvencijas, kurā ietilpst 81 pants ar ļoti plašu tvērumu, un paskaidrojošā ziņojuma teksts. Darba organizācijas ziņā tas bija ļoti sarežģīts un izaicinājumiem pilns process.

Līdz ar to, lai maksimāli optimizētu savu darbu, CAHVIO ņēma par pamatu tehnisko dokumentu, ko sagatavoja CAHVIO sekretariāts.¹⁷ Papildus CAHVIO locekļiem bija pieejams dažādu dokumentu klāsts, ko varēja izmantot diskusijās.¹⁸ Komitejai bija iespēja izvēlēties mazāk ambiciozu projektu, kurā būtu mazāk normu, bet tām būtu augstāka kvalitāte. Taču CAHVIO lēma par labu augstajam ambīciju līmenim,¹⁹ no kura, manuprāt, cieta dokumenta kvalitāte. Šī kritika tiek veltīta normu tehniskajam formulējumam, brīžiem neievērojot Eiropas Padomes līgumos ierasto valodu. Procesa rezultātā tapa konvencija, kas garuma ziņā stipri pārsniedz ierasto Eiropas Padomes ietvaros izstrādāto līgumu garumu. Diskusiju laikā varēja redzēt, ka komitejas locekļiem trūkst pieredzes tieši starptautisko līgumu izstrādē, tādēļ brīžiem diskusija notika ļoti haotiski. Konvencijas noslēguma sadaļai tika pievērsta minimāla uzmanība, kā rezultātā tika izveidots Eiropas Padomei neraksturīgs ļoti smagnējs uzraudzības mehānisms.

Atgriežoties pie starptautisko dokumentu izstrādes prakses, jāatzīmē, ka vismaz Eiropas Padomes līmenī balsojumi par dokumentu tekstiem ir liels retums, jo jebkāds balsojums mazina dokumenta leģitimitāti un autoritāti. Tāpēc līdz pēdējam notiek darbs ar mērķi panākt kompromisu. Dokumenta izstrādes gaitā var notikt indikatīvie balsojumi, lai redzētu delegāciju preferences. Jebkura starpvaldību komitejas priekšsēdētāja sapnis ir procesa beigās jautāt komitejai, vai var uzskatīt, ka dokumenta teksts ir pieņemams, nesagaidot, ka kāda delegācija lūgtu vārdu.²⁰ Pēc līdzīgiem apsvērumiem vadās arī Eiropas Padomes Ministru vietnieku komiteja, lemjot par dokumenta pieņemšanu vai starptautiskā līguma atvēršanu parakstīšanai.²¹

Visbeidzot, man šķiet ļoti būtiski atgādināt par starptautisko līgumu interpretācijas metodēm, kas principā neatšķiras no jebkuras rakstītās tiesību normas interpretācijas metodēm. Pirmkārt, jānoskaidro līgumu autoru griba, kas starptautisko līgumu gadījumā būtu līguma sagatavošanas dokumenti (attiecībā uz šo visbiežāk izmanto terminu travaux préparatoires, kas ietver ziņojumus par starpvaldību sanāksmēm, iesniegtās redakcijas, notas, paziņojumus, kā arī attiecīgus ierakstus līgumu paskaidrojošos ziņojumos).²² Otrkārt, jāapskata līguma teksts, kā arī paskaidrojošais memorands.²³ Treškārt, jāapskata līgumslēdzēju puses prakse.²⁴ Ceturtkārt, jāņem vērā attiecīgā līguma uzraudzības mehānisms, kā arī starptautiskajā judikatūrā sniegtā tā normu interpretācija.²⁵ Šis pēdējais posms parasti attīstās pēc līguma stāšanās spēkā, kad tas sāk dzīvot savu dzīvi, jo šajā posmā līguma normai/normām var tikt piedāvāta saistoša interpretācija, kas sākotnēji nebija paredzēta.

Individuālu autoru, pētnieku vai akadēmiķu viedokļi, jo īpaši starptautiskā līguma darbības sākumposmā, var piedāvāt pārdomas par līguma tapšanas procesu un iespējamu interpretāciju. Taču es aicinātu izturēties pret tiem ar zināmu piesardzības devu, ņemot vērā attiecīgā autora nepastarpinātās zināšanas par līguma izstrādes procesu, kā arī praktisko pieredzi attiecīgajā jautājumā. Jebkādi šajā posmā izteiktie pieņēmumi par starptautiskā līguma normu interpretāciju paliek priekšlikumi līdz brīdim, kad šādu interpretāciju apstiprina vai noraida līguma teksts, paskaidrojošais memorands, kā arī tā uzraudzības mehānisms vai starptautiskā tiesa vai tribunāls.

Par Stambulas konvencijas saturu

Stambulas konvencijas galvenie mērķi ir cīnīties ar vardarbību pret sievieti un vardarbību ģimenē. Kādēļ tieši šāda terminu izvēle? Atbilde uz šo jautājumu nav ilgi jāmeklē.

Mūsdienu sievietes vēl joprojām tiek pakļautas dažādām vardarbības formām tikai tāpēc, ka ir sievietes. Pasaules statistika rāda, ka sievietes vēl joprojām ir vairāk pakļautas vardarbības riskam sava dzimuma dēļ nekā vīrieši. Piemēram, seksuāla rakstura vardarbība, dzimumorgānu izkropļošana, pavedināšana prostitūcijā, piespiedu laulības, piespiedu aborti vai sterilizācija utt.²⁶ Šāda veida vardarbība ir dziļi iesakņojusies sociālajās un kultūras sistēmās, normās un vērtībās, kas valda sabiedrībā, un to bieži sekmē noliegšanas un klusēšanas kultūra.²⁷ Šajā kontekstā konvencijas izstrādes laikā arī izcēlās diskusija par fizioloģisko un sociālo dzimumu, par ko ir ietverts pietiekami precīzs skaidrojums Stambulas konvencijas paskaidrojošā ziņojumā:

"Tā kā Konvencija uzliek pienākumu novērst un apkarot vardarbību pret sievietēm plašākā kontekstā (sieviešu un vīriešu līdztiesības panākšana), projekta autoriem šķita svarīgi definēt terminu "sociālais dzimums (dzimte)". Šajā Konvencijā ar terminu "sociālais dzimums (dzimte)", kura pamatā ir divi bioloģiskie dzimumi – vīriešu un sieviešu –, saprot sociālās lomas, uzvedību, nodarbošanos un īpašības, ko konkrēta sabiedrība uzskata par atbilstošām sievietēm un vīriešiem. Pētījumi liecina par to, ka konkrētas lomas un stereotipi vairo nevēlamu un kaitīgu praksi un veicina to, ka vardarbība pret sievietēm tiek uzskatīta par pieņemamu. Lai atbrīvotos no šādām dzimumu sociālajām lomām, 12. panta 1. punktā noteikts, ka vispārējais pienākums, lai novērstu vardarbību, ir izskaust tādus aizspriedumus, paražas, tradīcijas un jebkādu citu praksi, kuru pamatā ir ideja par sieviešu nepilnvērtību vai dzimumu sociālajām lomām, kas padarītas par stereotipiem. Citviet Konvencijas tekstā noteikts, ka vardarbības upuru aizsardzības un atbalsta pasākumu pamatā jābūt dzimumu līdztiesības principam atbilstošai izpratnei par to, kas ir vardarbība pret sievietēm un vardarbība ģimenē. Tas nozīmē to, ka, lai atbilstoši reaģētu uz šo sarežģīto parādību, šādas vardarbības gadījumi jārisina, ņemot vērā valdošo līdztiesības trūkumu starp sievietēm un vīriešiem, pastāvošos stereotipus, dzimumu sociālās lomas un sieviešu diskrimināciju. Termins "sociālais dzimums (dzimte)" saskaņā ar šo definīciju neaizstāj Konvencijā izmantotos terminus "sievietes" un "vīrieši"".²⁸

Papildus vardarbībai pret sievieti, mūsdienu sabiedrība diemžēl ir iepazinusi dažādas vardarbības formas kopdzīvē/mājsaimniecībā. Tās ir vardarbības formas, kuru pamatā ir kāda ģimenes locekļa pārākuma stāvoklis pār citiem ģimenes locekļiem, ko viņš vai viņa ļaunprātīgi izmanto, nodarot fizisku, seksuālu, emocionālu un/vai ekonomisku kaitējumu upurim. Šajā kontekstā nav nekādas nozīmes varmākas vai upura fizioloģiskajam vai sociālajam dzimumam vai vecumam – tas vienādi skar tēva, kas vairs nedzīvo ar ģimeni, vardarbību pret dēlu, vīra vardarbību pret trešo sievu, sievietes vardarbību pret vīrieti kopdzīves laikā, kā arī mazmeitas vardarbību pret vectēvu.²⁹

Vardarbības ģimenē kontekstā terminam "ģimene" ir daudz plašāka nozīme nekā terminam "ģimenes dzīve" vai "laulība". Taču šādas paplašinātas interpretācijas mērķis nav piespiest valstis oficiāli atzīt kādas konkrētas ģimenes vai laulības formas, bet atzīt vardarbības fenomena daudzveidīgas izpausmes. Šai ziņā angļu valodā lietotais termins domestic violence daudz precīzāk atspoguļo jautājuma būtību nekā latviešu valodā lietotais termins. Termins domestic violence ir attiecināms uz vardarbību, kas notiek kopdzīves/mājsaimniecības kontekstā, t.i., neatkarīgi no tā, vai attiecības ir vai nav oficiāli reģistrētas un vai varmāka un upuris dzīvo vienā dzīvesvietā.³⁰ Piemēram, Amerikas Savienoto Valstu Ilinoisas štatā par vardarbību kopdzīvē tiek uzskatīta arī vardarbība pret esošo vai bijušo istabas biedru (t.i., tam nav nekāda sakara ar varmākas un upura seksuālajām attiecībām).³¹ Šobrīd Latvijā notiekošās diskusijas ietekmē varbūt ir vērts padomāt par termina latviešu valodā precizējumu, turpmāk lietojot terminu "vardarbība kopdzīvē", "vardarbība mājsaimniecībā" vai citu vārdu kombināciju, nelietojot vārdu "ģimene".

Citiem vārdiem sakot, Stambulas konvencijas mērķis ir cīnīties ar dažādām vardarbības izpausmēm, nevis definēt iespējamas vai atļautas dzimuma formas vai iespējamus vai atļautus laulības veidus. Šo pieeju apstiprina arī ar Stambulas konvenciju nodibinātā uzraudzības mehānisma GREVIO anketa konvencijas dalībvalstīm pirmā ziņojuma cikla ietvaros.³²

Lai sasniegtu savu mērķi, Stambulas konvencija izvirza šādus pienākumus:

– atzīt, ka iezīmētas vardarbības formas pastāv;

– nodrošināt, ka varmākas tiek saukti pie atbildības, kā arī cietušajiem tiek nodrošināta rehabilitācijas un kompensācijas iespējas;

– veicināt iecietību un izpratni;

– veicināt starptautisko sadarbību un uzraudzību.

Lielākā daļa Stambulas konvencijas normu ir tā sauktās programmatiskās normas, t.i., normas, kas izvirza sasniedzamo mērķi, bet par konkrēto saturu lemj pati valsts atbilstoši savām tradīcijām, sabiedrības uzbūvei un prioritātēm.

Piemēram, izglītības materiālos būtu jāpievērš uzmanība viena dzimuma nievājošu stereotipu izskaušanai, atvērtībai uzklausīt atšķirīgu viedokli, nevardarbīgām konfliktu risināšanas metodēm, metodēm, kā nepakļauties spiedienam, kā atpazīt vardarbīgas attiecības un ziņot par tām, un tamlīdzīgi.³³

Izņēmums ir Stambulas konvencijas 5(1). pants, kas nosaka tiešu un nepārprotamu pienākumu, kuru īstenošanai nav nepieciešams papildu regulējums, un līdz ar to tas ir tieši piemērojams.

Ņemot vērā iepriekš minēto, man grūti iedomāties, kā Stambulas konvencijas teksts var apdraudēt Latvijas Republikas Satversmi, jo konkrēta satura piešķiršana Stambulas konvencijas normām Latvijā ir pašas Latvijas rokās.

Nevar izslēgt, ka ir iespējama ļoti radikāla Stambulas konvencijas normu interpretācija. Taču, lai šāda interpretācija kļūtu par realitāti, tai būtu jāiztur balsojums Ministru kabinetā, Saeimā, Latvijas tiesās un, visbeidzot, Satversmes tiesā. Tieši Satversmes tiesas ikdienas darbs ir piedāvāt saistošu Satversmē iekļauto (no preambulas līdz 116. pantam ieskaitot) interpretāciju. Satversmē nav "neaizskaramo" normu, ko nepieciešamības gadījumā nevarētu interpretēt Satversmes tiesa. Citiem vārdiem sakot, konstitucionālo normu interpretācija ir demokrātiskās valsts ikdiena, no kuras nevajadzētu baidīties.

Saskaņā ar likumu "Par Latvijas Republikas starptautiskajiem līgumiem" starptautiskajam līgumam, ko Latvija ir ratificējusi, ir augstāks spēks nekā Latvijas likumiem. Taču Latvijas Republikas Satversmei ir augstāks spēks par jebkuru starptautisko līgumu, ja vien Latvija nav lēmusi citādi līguma ratifikācijas brīdī vai to prasa lietas ārkārtas apstākļi.³⁴

Ja Latvijai vai kādai citai dalībvalstij ir bažas par kādu Stambulas konvencijas normu, tā var apsvērt iespēju pievienot atrunu vai deklarāciju. Stambulas konvencijas 78. pants piedāvā ļoti ierobežotu iespēju izteikt atrunas. Tai pašā laikā starptautiskā prakse ir ļoti attīstīta deklarāciju jautājumā.³⁵ Skaidrojošās deklarācijas pievienošanai nav jāparedz speciāla atļauja līgumā. Tai pašā laikā skaidrojošai deklarācijai būtu jābūt pietiekami precīzai, lai pārējās starptautiskā līguma dalībnieces, kā arī līguma uzraudzības mehānisms varētu saprast deklarācijas mērķi un tvērumu. Ņemot vērā minēto, nav pārsteigums, ka Lietuvas un Polijas deklarācijas pie Stambulas konvencijas ir saskārušās ar grūtībām, jo šo valstu deklarāciju konkrēts mērķis un tvērums nav skaidri noformulēti.³⁶ Ja Latvija vēlas izmantot iespēju iesniegt skaidrojošo deklarāciju pie Stambulas konvencijas ratifikācijas, tā varētu vadīties no pašas vai citu valstu labas prakses piemēriem.³⁷

Par Eiropas Savienības pievienošanos Stambulas konvencijai

Eiropas Savienības pievienošanās starptautiskajiem līgumiem ir atsevišķs ļoti sarežģīts juridiski politisks jautājums, kura pamatā ir jautājums par kompetenču dalījumu starp Eiropas Savienību un dalībvalstīm pirms un pēc pievienošanās starptautiskajam līgumam.

Īsumā, no Eiropas Savienības tiesību skatpunkta raugoties, Stambulas konvencija ir tā sauktās jauktas kompetences līgums. Atsevišķos konvencijā noregulētos jautājumos kompetenci patur dalībvalstis (bez vai ar minimālu ES iesaisti), citos jautājumos ES un dalībvalstis kopīgi īsteno kompetenci, kā arī atsevišķos jautājumos ES ir ekskluzīvā kompetence.³⁸ Turklāt, ņemot vērā Apvienotās Karalistes, Īrijas un Dānijas īpašo situāciju, starptautiskie līgumi, kas skar tieslietu un iekšlietu jautājumus, saskaras ar papildu grūtībām, jo katru reizi jāvērtē tieslietu/iekšlietu sadaļas izdalīšana atsevišķā lēmumā, ņemot vērā, ka šiem lēmumiem var būt cits kvorums.³⁹ Šim dalījumam nav tik būtiskas nozīmes, izlemjot jautājumu par ES iespēju parakstīt Stambulas konvenciju. Arī laika ziņā ES var parakstīt konvenciju, pirms to ir izdarījušas visas ES dalībvalstis. Kaut gan labas prakses piemērs būtu, ja ES to darītu pēc tam, kad to ir izdarījušas visas ES dalībvalstis.⁴⁰

Jautājums par kompetenču sadalījumu būs vitāli svarīgs, pieņemot lēmumu par ES pievienošanos Stambulas konvencijai, jo jauktā starptautiskā līguma gadījumā no Eiropas Savienības un tās dalībvalstīm tiek sagaidīta deklarācija par kompetenču sadalījumu. Šajā kontekstā kā labas prakses piemērs jāmin Eiropas Savienības deklarācija par kompetenču sadalījumu, pievienojoties Apvienoto Nāciju Organizācijas Konvencijai par personu ar invaliditāti tiesībām. Pirms un/vai paralēli šādai Eiropas Savienības deklarācijai ES dalībvalstis var izmantot iespēju pievienot indikatīvās deklarācijas, norādot uz to, ka starptautiskā līguma normas skar Eiropas Savienības kompetenci, kas tiks/tiek precizēta Eiropas Savienības deklarācijā.⁴¹

Noslēgums

Stambulas konvencija nav nedz vienkāršs, nedz ideāls dokuments. Diemžēl Latvijas diskusija par pievienošanos Stambulas konvencijai zaudēja fokusu, kas ir vardarbības izskaušana, pievēršoties plašākiem sociālantropoloģiskiem un tikumības jautājumiem. Diskusijā izmantoto argumentu kvalitātes ziņā Latvija nav pavirzījusies uz priekšu salīdzinājumā ar savulaik notikušajām diskusijām par pievienošanos Eiropas Cilvēka tiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijai (Eiropas Cilvēktiesību tiesas spriedumi būs kaitīgi Latvijai, jo tiesneši nesapratīs Latvijas situāciju), Eiropas Cilvēktiesību konvencijas 6. un 13. protokolu, kas atceļ nāves sodu ratifikāciju (ja nu gadījumā tomēr vajadzēs kādam piemērot), Eiropas Padomes Ietvara konvenciju par nacionālo minoritāšu aizsardzību (bailes, ka nāksies ieviest oficiāli divvalodību).⁴² Neskatoties uz toreiz paustajām paniskajām bailēm, neviens Latvijas iedzīvotājs no minēto starptautisko līgumu ratifikācijas nav cietis. Man arī nešķiet, ka kopumā būtu cietusi Latvijas sabiedrība.

Es ticu, ka, neskatoties uz Stambulas konvencijas lielākiem vai mazākiem trūkumiem, kā arī lielākām vai mazākām bailēm no nezināmā vai līdz galam neizprastā, Latvijas sabiedrība un politiķi kādā brīdī spēs saskatīt pozitīvo pienesumu, ko Stambulas konvencija spēj dot Latvijas tiesību sistēmai un Latvijas sabiedrībai.

* Rakstā pausts autores personiskais viedoklis, kas nesaista nevienu organizāciju, kurā viņa darbojas.