Atsaucoties uz Jūsu [t. i., Latvijas Republikas Centrālās vēlēšanu komisijas priekšsēdētāja Arņa Cimdara – red.] 2012. gada 27. septembra vēstuli Nr. 02-01.7/140 "Par likumprojektu "Grozījumi Pilsonības likumā"" (turpmāk – Vēstule), esmu sagatavojis atzinumu par likumprojektu "Grozījumi Pilsonības likumā" (turpmāk – Likumprojekts). Es uzskatu, ka man nav šķēršļu sniegt šo atzinumu (turpmāk – Atzinums), jo neesmu ne tieši, ne netieši ieinteresēts noteikta satura Centrālās vēlēšanu komisijas (turpmāk – CVK) lēmumā. Ex abundanti cautela, es uzskatu, ka (hronoloģiskā kārtībā): ne Ministru kabineta pārstāvniecība administratīvajā procesā 2004.–2006. gadā strīdā par pilsonības piešķiršanu;¹ ne viedokļa sniegšana Satversmes tiesai par starptautisko tiesību jautājumiem, tajā skaitā par kontinuitāti lietā Nr. 2007-10-0102 (turpmāk – Robežlīguma lieta);² ne dalība ārlietu ministra Starptautisko un Eiropas tiesību neatkarīgo ekspertu padomē (turpmāk – NEP)³ (un tās 2012. gada 20. septembra Apsvērumos Latvijas pilsonības likuma grozījumu jautājumu);⁴ ne CVK atzinumus sniegušo institūciju vai citu personu un institūciju konsultēšana vai pārstāvēšana ar šo lietu nesaistītos strīdos neietekmē manu spēju sniegt objektīvu un neieinteresētu Atzinumu. Visas šīs lietas vai nu attiecas uz Atzinumā tieši nevērtētiem jautājumiem, vai arī pauž manu zinātnisko viedokli, kas nav mainījies.

Vēstule lūdz manu "atzinumu, vai šis likumprojekts ir pilnīgi izstrādāts Satversmes 78. panta izpratnē (atbilstība Satversmei un starptautiskajām saistībām)". Mana pētniecība un prakse ir pamatā saistīta ar starptautiskajām publiskajām tiesībām, tādēļ detalizētākā Atzinuma daļa būs pievērsta šiem jautājumiem. Tajā pašā laikā, tā kā Vēstules formulējums izriet no noteikta viedokļa par Satversmes 78. panta saturu un vietu Latvijas tiesību konstitucionālajā arhitektūrā, es izteikšu arī dažus pieticīgus komentārus par noteiktiem nacionālo tiesību aspektiem, kas varētu būt tikuši nedaudz mazāk vērtēti jau iesniegtajos viedokļos un atzinumos. Atzinums sastāv no divām daļām. Pirmajā daļā es pieskaršos atsevišķiem nacionālo tiesību jautājumiem saistībā ar Satversmes 78. pantu (I), konkrēti par pilnīgu izstrādātību juridiskās tehnikas nozīmē (I. A) un atbilstību augstāka juridiska spēka normām (I. B). Otrajā daļā es aplūkošu starptautisko tiesību iespējamo nozīmi, atsevišķi pievēršoties pilsonības piešķiršanas en masse aspektam Likumprojektā (II. A) un Likumprojekta atbilstību kontinuitātei (II. B).

Atzinumā tiks izdarīti secinājumi par nacionālo un starptautisko tiesību jautājumiem. Nacionālo tiesību perspektīvā galvenā tēze ir tāda, ka Likumprojekta atbilstība Satversmes 78. pantam liek vērtēt sarežģītus starptautisko un nacionālo tiesību jautājumus, tādēļ no procesuāli un institucionāli sistēmiskā viedokļa būtu dodama priekšroka risinājumam, kas novietotu šāda rakstura lēmumu pieņemšanu nevis CVK rokās administratīvā procesa ietvaros, bet Valsts prezidenta (turpmāk – VP) rokās konstitucionālā likumdošanas procesa ietvaros ar iespēju apstrīdēt šādu lēmumu tieši Satversmes tiesā. Starptautisko tiesību perspektīvā normas par pilsonības uzspiešanu nav pilnībā skaidras, bet pārliecinošākais no iespējamiem pastāvošo normu lasījumiem prasītu izvērtēt, vai piedāvātā tiesiskā režīma ietvaros indivīds var efektīvi paust savu gribu attiecībā uz pilsonību. Visbeidzot, kontinuitātes doktrīna principā neizslēdz pilsonības piešķiršanu nepilsoņiem; Likumprojekta atbilstība kontinuitātes doktrīnai ir atkarīga no tā satura interpretācijas nacionālajās tiesībās, par ko es (kā Latvijas pilsonības tiesību nespeciālists) neizteikšu galīgo viedokli, aprobežojoties ar piemērojamo kritēriju identificēšanu.

I. Likumprojekts un Satversmes 78. pants

Satversmes 78. panta pirmais teikums paredz, ka "[n]e mazāk kā vienai desmitai daļai vēlētāju ir tiesība iesniegt Valsts Prezidentam pilnīgi izstrādātu Satversmes grozījumu projektu vai likuma projektu, kuru Prezidents nodod Saeimai" (mans kursīvs). Prasība Satversmes grozījumiem būt "pilnīgi izstrādāt[iem]" liek uzdot divus juridiskus jautājumus: par to, pēc kāda standarta ir jāizvērtē juridiskā tehnikas pietiekamība likumprojektā (A); un par iespēju izvērtēt atbilstību augstāka juridiska spēka normām (B). Par neapstrīdamu atskaites punktu, kas neprasa tālāku analīzi, es pieņemšu to, ka, citējot Kārli Dišleru: "Satversmes 78. pants (..) nevar attiekties uz projekta saturu pēc būtības, šinī ziņā projekta iesniedzējiem ir pilnīga brīvība, un protams, ka Centrālajai vēlēšanu komisijai nav nekādu tiesību iespaidot vai pat novērtēt iesniegto projektu no tā viedokļa, vai komisija šo projektu pēc viņa satura atzīst par labu un vēlamu, vai otrādi."⁵

A. Satversmes 78. pants un juridiskā tehnika

Likumprojekta atbilstība minimālajām juridiskās tehnikas prasībām un saderība ar citiem likumiem ir izvērsti un erudīti analizēta CVK jau iesniegtajos atzinumos. Es neesmu specializējies Latvijas pilsonības tiesībās, tādēļ aprobežošos tikai ar norādi uz diviem, manuprāt, būtiskiem apsvērumiem juridiskās tehnikas nepieciešamās kvalitātes piemērojamo standartu izvērtēšanā.

Pirmkārt, Saeimas Juridiskais birojs, kura pamatuzdevums ir nodrošināt likumprojektu pilnīgu izstrādātību Saeimas darbā, savā viedoklī nav norādījis uz problēmām ar juridisko tehniku.⁶

Otrkārt, ņemot vērā jēdziena "pilnīgi izstrādāt[s]" tiesiski un politiski būtisko lomu tautas nobalsošanas tiesiskajā regulējumā, ir ļoti būtiski, lai šo jēdzienu interpretējošais CVK lēmums ņemtu vērā visus iespējamos interpretācijas avotus, kas vismaz pirmšķietami varētu atbalstīt dažādas stingrības pakāpes izvērtējumus. No vienas puses, Dišlers formulēja diezgan augstu kvalitātes standartu, norādot, ka: "iesniegtajam projektam jābūt pilnīgi izstrādātam no formālās puses, taisni tāpēc, ka šis projekts vairs nevar tikt grozīts un tādā pat veidā var kļūt par likumu.