1. Konceptuālā ziņojuma kopsavilkums

Konceptuālais ziņojums "Par Latvijas pievienošanos Eiropas Padomes Konvencijai par vardarbības pret sievietēm un vardarbības ģimenē novēršanu un apkarošanu" (turpmāk – ziņojums) izvirza priekšlikumu Latvijas valstij pievienoties Eiropas Padomes Konvencijai par vardarbības pret sievietēm un vardarbības ģimenē novēršanu un apkarošanu (turpmāk – konvencija vai Stambulas konvencija), kā arī raksturo šāda lēmuma paredzamo sociālo ietekmi, ietekmi uz vardarbības mazināšanas politikas attīstību valstī un apskata alternatīvu risinājumu. [..]

Ņemot vērā to, ka ievērojams bērnu un sieviešu skaits valstī cieš no vardarbības, it īpaši vardarbības ģimenē (apm. 30%),¹ Latvija attīsta pasākumus vardarbības novēršanai un mazināšanai. [..] Ņemot vērā to, ka Stambulas konvencija piedāvā skaidru vīziju un plānu dalībvalstu vardarbības mazināšanas politikas veidošanai, daudzas valstis izvēlas šai konvencijai pievienoties, tādējādi apliecinot savu gatavību veidot nesadrumstalotu, mērķtiecīgu un uz pieradījumiem balstītu politiku, turklāt gūstot iespēju saņemt starptautisko ekspertu rekomendācijas tās efektīvākai īstenošanai.

Ziņojumā piedāvātais risinājuma variants paredz Latvijai pievienoties Stambulas konvencijai, 2016. gadā to parakstot un līdz 2018. gadam to ratificējot. [..]

2. Situācijas izklāsts

[..] pasaulē kopumā pusē no sieviešu slepkavību gadījumiem vainīgais ir kāds no tuvākajiem cilvēkiem – laulātais/partneris vai cits radinieks. ES dalībvalstīs fizisku un/vai seksuālu vardarbību no esošā vai bijušā partnera savas dzīves laikā vidēji piedzīvojušas 22% sieviešu, bet Latvijā – 32% sieviešu.² Šīs problēmas risināšanai pasaulē daudz kas jau ir paveikts,³ un arī Latvija ir uzņēmusies noteiktas saistības šajā jomā.⁴

Vardarbība pret sievietēm un vardarbība ģimenē ir cilvēktiesību pārkāpums un rada negatīvas sekas gan cietušai personai (veselības problēmas, darbspēju zaudējums) un tās ģimenei (bērni kā vardarbības liecinieki, vardarbīgas uzvedības turpināšanās risks nākamajās paaudzēs), gan arī plašākai sabiedrībai (liels noziedzīgu nodarījumu skaits, iesaistīto speciālistu darba slodze), kā arī nacionālajai ekonomikai (izmaksas, lai cietušajam sniegtu medicīnisko palīdzību un rehabilitāciju; izmaksas, kas saistītas ar tiesvedību un ar dažādu citu iestāžu iesaisti un to patērētajiem resursiem; cietušā samazināta produktivitāte darbā u.c.). [..]

Apzinoties problēmas aktualitāti, dažādas pasaules valstis pieņem reģionāli saistošus līgumus vardarbības pret sievietēm mazināšanai (piemēram, 1994. gadā pieņemta Visamerikas konvencija vardarbības pret sievietēm novēršanai, sodīšanai un izskaušanai;⁵ 1995. gadā pieņemta Āfrikas cilvēktiesību harta un tās protokols par sieviešu tiesībām Āfrikā⁶).

Arī Eiropas Padome (turpmāk – EP) 2011. gadā radīja īpašu reģionālo dokumentu – Stambulas konvenciju, kas ir veltīta vardarbības pret sievietēm un vardarbības ģimenē problemātikai.⁷ Stambulas konvencija tika izstrādāta, jo vardarbība ģimenē un vardarbība pret sievietēm apdraud pamatvērtību, par kuru iestājas EP: drošības veicināšana sabiedrībā kopumā.

[..] Lai mazinātu pastāvošās atšķirības dalībvalstu vardarbības novēršanas un mazināšanas politikā un lai tā pamatotos uz labās prakses piemēriem, EP valstis Stambulas konvencijā ir izvirzījušas vienotus mērķus šīs problēmas risināšanai un nospraudušas kopīgu ceļu to sasniegšanai, ieviešot arī īstenošanas uzraudzības mehānismu.

ES valstu pievienošanās Stambulas konvencijai veicina Eiropas kopējās brīvības, drošības un tiesiskuma telpas stiprināšanu, nodrošinot vienotu aizsardzību cietušajiem un palīdzot sasniegt vienotus mērķus vardarbības mazināšanā. [..]

Stambulas konvencijai patlaban ir pievienojušās gandrīz visas ES dalībvalstis, izņemot Latviju, Bulgāriju, Čehiju.⁸ Īrija, kas konvenciju parakstīja 2015. gada 5. novembrī, jau sākotnēji konceptuāli atbalstīja tās mērķus un prasības. Izvērtējot tās normatīvo aktu un situācijas atbilstību konvencijas prasībām, Īrija izstrādāja regulējumu, kas attiecas uz vardarbības ģimenē novēršanu, uzlabojot aizsardzības iespējas.⁹ Arī Čehija sākumā ir veikusi normatīvo aktu un situācijas atbilstības konvencijas prasībām analīzi, kas tika pabeigta 2015. gada vasarā, un patlaban noris darbs, lai konvencijai pievienotos.¹⁰ Savukārt Polijā, kas Stambulas konvenciju parakstīja 2012. gada 18. decembrī un to ratificēja 2015. gada 27. augustā, pirms tai pievienoties, bija diskusijas par to, vai šī konvencija nav pretrunā Polijas konstitūcijai, un par tās ietekmi uz Polijas tradīcijām un ģimeni. Rezultātā tika secināts, ka Stambulas konvencija ne tikai pilnībā atbilst Polijas konstitūcijai, bet arī to detalizētāk ievieš pakārtotajos tiesību aktos, jo varas iestāžu pienākums nodrošināt aizsardzību no vardarbības ģimenē un pret sievietēm izriet no konstitucionāla spīdzināšanas, cietsirdības vai cieņu pazemojošas izturēšanās aizlieguma.¹¹

Patlaban arī Eiropas Komisija vērtē ES iespējas Stambulas konvenciju ratificēt, jo konvencijas 75. pants paredz to, ka konvenciju var parakstīt arī Eiropas Savienība.¹² [..]

Latvijā vardarbības ģimenē novēršanas un mazināšanas jautājums ir īpaši aktuāls, jo no tās cietušas apmēram 30% sieviešu un bērnu – vairāk nekā vidēji citās ES valstīs. Turklāt ir jāņem vērā, ka Latvijā ir arī augstākais rādītājs no visām ES dalībvalstīm sabiedrības iecietībā pret vardarbību pret sievietēm.¹³ [..]

Laika periodā no 2009. līdz 2011. gadam Latvija ir piedalījusies Stambulas konvencijas izstrādē,¹⁴ norādot, ka Latvija kopumā atbalsta jaunās EP konvencijas par vardarbības pret sievietēm un vardarbības ģimenē novēršanu un apkarošanu izstrādi, lai nodrošinātu efektīvu, ātru un vispusīgu nodarījumu izmeklēšanu un sodīšanu, kā arī cietušo aizsardzību. Konvencijas izstrādes laikā Latvijas izteiktie iebildumi tika ņemti vērā. Vienlaikus, ņemot vērā EP dalībvalstu tiesību sistēmas atšķirības, Stambulas konvencijā ir paredzētas iespējas par noteiktiem pantiem izdarīt arī atrunas attiecībā uz veidu, kādā dalībvalstis tos var īstenot valsts līmenī, piemēram, par noteiktiem nodarījumiem paredzot nevis kriminālsodu, bet administratīvo sodu.

[..] Latvijai ir iespēja pievienoties Stambulas konvencijai, atzīstot šīs problēmas nopietnību un tās negatīvo ietekmi uz sabiedrības cilvēkdrošību un labklājību. Latvijas atbalsts EP starptautiskajam līgumam ir secīgs solis iepriekšējām aktivitātēm, turpinot stiprināt personu, kas cieš no vardarbības ģimenē, aizsardzību. [..]

3. Piedāvātais risinājums, tā ietekme uz problēmas risināšanu

Piedāvātais risinājums paredz Latvijas pievienošanos konvencijai, 2016. gadā to parakstot un līdz 2018. gadam konvenciju ratificējot. [..]

Pievienojoties Stambulas konvencijai, Latvijā būs vairāk instrumentu, lai aizsargātu personu cilvēktiesības dzīvot no vardarbības un spīdzināšanas brīvu dzīvi. Psihiski un fiziski veseli cilvēki, kuri nebaidās par savu un bērnu drošību mājās, pilnvērtīgi strādā, var paši nodrošināt savu dzīvi, tādā veidā sekmējot valsts kopējo attīstību un labklājību. [..]

Latvija konvenciju var izmantot kā ietvaru vienotas sistēmas radīšanai, iekļaujot tajā jau esošos pasākumus, kas ļautu problēmu risināt efektīvāk. Pievienošanās konvencijai dos arī iespēju iegūt neatkarīgu starptautisko ekspertu vērtējumu un ieteikumus papildu aktivitātēm turpmākai situācijas uzlabošanai. [..]

6. pielikums. Piedāvātā risinājuma sākotnējais ietekmes izvērtējums

[..]

Ietekme uz tiesību normu sistēmu un Latvijas Republikas starptautiskajām saistībām

ES dalībvalstu, tai skaitā Latvijas, pievienošanās Stambulas konvencijai veicinās Eiropas kopējās brīvības, drošības un tiesiskuma telpas stiprināšanu, nodrošinot vienotu aizsardzību cietušajiem un palīdzot sasniegt vienotus mērķus vardarbības mazināšanā. Turklāt ja ES pievienosies šai konvencijai pirms Latvijas vai pieņems direktīvu ar Stambulas konvencijai līdzīgām prasībām, Latvijai jebkurā gadījumā būs pienākums šīs prasības pildīt, tomēr sagatavošanās laiks būs ievērojami mazāks.

Ziņojumā piedāvātā risinājuma īstenošana ir cieši saistīta ar Satversmē ietverto valsts pienākumu aizsargāt vecāku un bērnu tiesības un īpaši palīdzēt no varmācības cietušajiem bērniem, kā arī ar spīdzināšanas, cietsirdības un cieņu pazemojošas izturēšanas konstitucionālu aizliegumu.¹⁵ Tomēr Latvijā normatīvo aktu sistēma cietušo aizsardzības un vardarbības mazināšanas jomā nav vēl pilnībā sakārtota un tikai daļēji atbilst starptautiskajām saistībām.¹⁶ Vienlaikus būtisks izaicinājums ir jau spēkā esošo normatīvo aktu ieviešana praksē. Realizējot Stambulas konvencijā noteiktos pasākumus, tiks radīta pozitīva ietekme uz normatīvo aktu pilnveidi un tajos noteiktā praktisku ieviešanu.

Jāņem vērā, ka, pievienojoties konvencijai, valstij nav burtiski jāpārņem visi tās panti savos normatīvajos aktos, jo dalībvalsts var izvēlēties atbilstošākus instrumentus, lai īstenotu konvencijas principus un normas. [..]

Attiecībā uz konvencijas mērķiem, definīcijām un diskriminācijas aizlieguma tvērumu (konvencijas pirmā nodaļa) jāņem vērā šādi aspekti.

– Saskaņā ar konvencijas 2. pantu šī konvencija attiecas uz jebkādu vardarbību pret sievietēm, tostarp vardarbību ģimenē, kas nesamērīgi skar sievietes. Vienlaikus dalībvalstis tiek mudinātas piemērot šo konvenciju arī attiecībā uz ģimenē izdarītu vardarbību, kura vērsta pret vīriešiem un bērniem. Attiecībā uz aizsargājamo personu loku konvencija ir elastīga, nosakot, ka dalībvalstis var izlemt, vai paplašināt konvencijas piemērojamību, attiecinot to uz vīriešiem un bērniem, kas ir vardarbības upuri.

– Stambulas konvencijā izdalīti dažādi diskriminācijas aizlieguma līmeņi. Konvencijas 4. panta otrajā daļā ir ietverts sieviešu diskriminācijas aizliegums, un saskaņā ar konvencijas paskaidrojošā ziņojuma 54. punktu dalībvalstis ir aicinātas nosodīt sieviešu diskrimināciju. Savukārt par visiem pārējiem diskriminācijas pamatiem, kas ir uzskaitīti konvencijas 4. panta trešajā daļā, dalībvalstu pienākums saskaņā ar konvencijas paskaidrojošā ziņojuma 54. punktu ir šaurāks, t.i., konvencijas dalībvalstīm ir jāatturas no šo grupu diskriminācijas.

– Stambulas konvencija ir pirmais starptautiskais līgums, kurā ietverta sociālā dzimuma/dzimtes definīcija.¹⁷ Tādējādi tiek atzīts, ka sievietes un vīrieši atšķiras ne vien bioloģiski, bet pastāv arī kultūrā, tradīcijās un noteiktos sabiedrības priekšstatos balstīta attieksme pret sievietēm un vīriešiem, kas piešķir gan sievietēm, gan vīriešiem specifisku lomu un uzvedības modeli. Gan Latvijā, gan starptautiski veiktie pētījumi ir parādījuši, ka noteiktas lomas un uzvedība var veicināt attieksmi, ka vardarbība pret sievieti ir pieņemama.

– Konvencijā ietvertie jēdzieni plašāk skaidro dažādu diskriminācijas aizlieguma pamatu jēgu, sniedzot precīzāku un skaidrāku ietvaru rīcībām, kas valstij ir jāīsteno, pievienojoties konvencijai. Konvencijā ir ietverts diskriminācijas aizliegums pēc dažādām pazīmēm, tai skaitā diskriminācijas aizliegums pēc dzimuma identitātes (angl. – gender identity).¹⁸ EP ir atzinusi, ka šī terminoloģija vēl nav precīzi nostiprināta, par to notiek diskusijas, un tā strauji attīstās.¹⁹ Jēdziens "dzimuma identitāte" nepastāv daudzu tādu ES dalībvalstu tiesību sistēmās, kas pievienojušās Stambulas konvencijai, kā arī Latvijā. Astoņu ES dalībvalstu normatīvajos aktos ir skaidri aizliegta diskriminācija pēc dzimuma identitātes un dzimuma izpausmēm, savukārt citās valstīs aizsardzība pret diskrimināciju balstās uz tiesu praksi vai iestāžu, kas veicina līdztiesību, praksi.²⁰

Latvijas normatīvie akti ir lielākoties dzimumneitrāli un norāda uz konkrētā dzimuma personām tikai īpašos gadījumos, ņemot vērā sieviešu spēju dzemdēt bērnus. Piemēram, tikai sievietēm var būt tiesības uz pirmsdzemdību atvaļinājumu, ieslodzītām sievietēm atšķiras uztura un sadzīves vajadzību materiālā nodrošinājuma normas utt. Tomēr kopumā krimināltiesiskais regulējums, regulējums par tiesībām uz pakalpojumiem, atbalsta un aizsardzības pasākumiem utt. ir dzimumneitrāls. Līdz ar to visas no vardarbības ģimenē cietušās personas var saņemt nepieciešamos pakalpojumus un aizsardzību neatkarīgi no dzimuma, vecuma, dzimuma identitātes un citām pazīmēm.

Jāņem vērā, ka dažādos starptautiskajos Latvijai saistošos aktos ir ietverts plašāks pazīmju uzskaitījums, pēc kurām diskriminācija ir aizliegta.

– Saskaņā ar CEDAW komitejas izstrādātajām rekomendācijām "Vispārējā rekomendācija Nr. 27 par vecāka gadu gājuma sievietēm un viņu cilvēktiesību aizsardzību"²¹ un "Vispārējā rekomendācija Nr. 28 par dalībvalstu pienākumiem, kas izriet no Konvencijas par jebkuras sieviešu diskriminācijas izskaušanu 2. panta"²² sieviešu diskriminācija pēc dzimuma ir saistīta ar citiem faktoriem, kas ietekmē sievietes, tai skaita dzimuma identitāti.

– Saskaņā ar ANO Ekonomisko, sociālo un kultūras tiesību komitejas (CESCR) "Vispārējo rekomendāciju Nr. 20: Nediskriminācija ekonomiskajās, sociālajās un kultūras tiesībās"²³ dzimuma identitāte tiek atzīta kā viena no tādām pazīmēm, pēc kurām diskriminācija ir aizliegta, kā piemēru minot transvestītus un transseksuālas personas, kas bieži vien saskaras ar nopietniem cilvēktiesību pārkāpumiem, tādiem kā vardarbība darbavietā.

– Visām EP valstīm diskriminācijas aizliegums pēc dzimuma identitātes izriet no EP Eiropas Cilvēktiesību konvencijas 14. panta "Diskriminācijas aizliegums",²⁴ jo Eiropas Cilvēktiesību tiesa lietā Identoba and Others v. Georgia apliecināja, ka šajā pantā minētais diskriminācijas aizliegums attiecas arī uz dzimuma identitāti.²⁵ Turklāt EP dalībvalstīm regulāri ir jāsniedz informācija par Ministru komitejas rekomendācijas CM/Rec(2010)5 dalībvalstīm par pasākumiem cīņā pret diskrimināciju uz dzimumorientācijas vai dzimuma identitātes pamata²⁶ izpildi.

– ES dalībvalstīm diskriminācijas aizliegums pēc sociālā dzimuma, dzimuma identitātes un dzimuma izpausmēm izriet arī no divām direktīvām: Cietušo direktīvas 2012/29/EU²⁷ un direktīvas 2011/95/ES.²⁸ Atbilstoši šo direktīvu prasībām Latvijas tiesību sistēmā tika veiktas nepieciešamās izmaiņas, kas praksē nav identiskas direktīvu normām. Cietušo direktīvā ir aizliegta jebkāda diskriminācija, kas balstīta uz tādiem apsvērumiem kā rase, ādas krāsa, etniskā vai sociālā izcelsme, ģenētiskās īpašības, valoda, ticība vai pārliecība, politiskie vai jebkādi citi uzskati, piederība kādai nacionālajai minoritātei, īpašums, izcelsme, invaliditāte, vecums, dzimums, dzimuma izpausme, dzimumidentitāte, dzimumorientācija, uzturēšanas statuss un veselība. Savukārt direktīvas 2011/95/ES preambulas 30. punktā uzsvērts: "Vienlīdz nepieciešams ieviest vienotu jēdzienu attiecībā uz vajāšanas pamatojumu "piederība noteiktai sociālai grupai". Lai definētu noteiktu sociālu grupu, būtu pienācīgi jāņem vērā jautājumi, kas izriet no pieteikuma iesniedzēja dzimuma, tostarp dzimuma identitāte un seksuālā orientācija, kas var būt saistītas ar noteiktām tiesību tradīcijām un ieražām, kuru dēļ tiek kropļoti dzimumorgāni, notiek piespiedu sterilizācija vai aborts, ciktāl šie jautājumi ir saistīti ar pieteikuma iesniedzēja pamatotām bailēm no vajāšanas."

Ņemot vērā to, ka dalībvalstij nacionālajos tiesību aktos nav identiski jāpārraksta konvencijas normas un definīcijas, secināms, ka attiecībā uz konvencijā ietvertiem mērķiem, definīcijām un diskriminācijas aizlieguma tvērumu Latvijas normatīvajos aktos nav nepieciešamas izmaiņas. Pievienošanās konvencijai nav saistīta ar nepieciešamību Latvijas normatīvajos aktos papildināt to pazīmju uzskaitījumu, pēc kurām tiek aizliegta personas diskriminācija. Tāpat, pievienojoties konvencijai, nav nepieciešamības Latvijas normatīvajos aktos iekļaut vārdus "sociālais dzimums (dzimte)", jo konvencijā tie tiek lietoti, lai skaidrotu vardarbības, it īpaši vardarbības pret sievietēm, cēloņus.

Vērtējot konvencijā ietvertos pasākumus vardarbības novēršanai (konvencijas trešā nodaļa), jāņem vērā, ka konvencija paredz elastīgu pieeju attiecībā uz vardarbības ģimenē un vardarbības pret sievietēm prevencijas īstenošanu. Konvencijā nav sīki izklāstīts, kādi konkrēti pasākumi dalībvalstīm jāveic novēršanas un izglītošanas jomā. [..]

Vienlaikus konvencijas Paskaidrojošā ziņojumā (94. punkts) uzsvērts, ka pēc iespējas agrāk jāsāk mudināt ievērot dzimumu līdztiesības, savstarpējās cieņas un nevardarbīgas uzvedības principus, un tas galvenokārt ir vecāku pienākums, taču arī izglītības iestādēm ir svarīga nozīme šo vērtību popularizēšanā. Atzīstot, ka vecāku loma ir būtiska bērnu nevardarbīgas uzvedības veidošanā, konvencija paredz arī plašu dalībvalstu rīcības brīvību attiecībā uz to, kādi mācību materiāli tiek izmantoti izglītības procesā un kā bērniem tiek mācīti savstarpējas cieņas un nevardarbīgas uzvedības pamatprincipi.

Latvijā izglītības saturu regulē Ministru kabineta apstiprinātie izglītības standarti, kuros ir ietvertas daudzas no Stambulas konvencijā minētajām vērtībām – nevardarbīga uzvedība, savstarpēja cieņa, konfliktu risināšanas prasmes utt. Patlaban tiek izstrādāti jauni izglītības standarti, lai nodrošinātu uz kompetencēm balstītu izglītību, kuros plānos saglabāt minētās vērtības.

Ņemot vērā konvencijā paredzēto rīcības brīvību attiecībā uz vardarbības novēršanas pasākumu veidiem, tai skaitā izglītības procesā, Latvijai pievienojoties konvencijai, nav nepieciešamības normatīvajos aktos iekļaut specifisku regulējumu attiecībā uz preventīvi izglītojošajiem pasākumiem.

[..]