Atgādināšu, ka šajās publikācijās tika norādīts uz nepieciešamību izstrādāt jaunu Satversmes 81. pantu, jo Latvijā nav mehānisma, kas ļautu valdībai ātri ieviest pagaidu regulējumu, pārgrozījumu veikšanā Satversmes 16. pantā, mūsdienīgojot pagājušā gadsimtā veidoto Saeimas prezidija modeli, kas ļautu ieviest krietni garāku Valsts prezidenta aizvietošanas ķēdi, kas ir vitāli svarīgi krīzes situācijā. Tāpat minētajās publikācijas tika runāts par iespēju papildināt Satversmes 62. pantu, jo, ja "izņēmuma stāvoklis" ir Satversmē, tur jābūt konstitucionalizētai arī ārkārtējai situācijai.

Savukārt šajā rakstā aplūkots Latvijas likumdevēja darbs ar "izņēmuma stāvokli" un centieni paplašināt formālās konstitūcijas tvērumu, nostiprinot "ārkārtējās situācijas" jēdzienu un regulējumu zemāka ranga tiesību aktos. Raksta pirmās divas nodaļas nevajag uztvert tikai kā nodevu likumdevēja pagātnes darbiem, jo pirmajā nodaļā var izlasīt iemeslus, kāpēc Satversmes tēvi izņēmuma stāvokļa izsludināšanas pamatojumā noraidīja citus nacionālās drošības apdraudējumus, bet otrajā nodaļā var iepazīties ar otrā neatkarības perioda likumdevēja centieniem labot šo trūkumu, cenšoties to gan darīt bez formālās konstitūcijas grozīšanas. Raksta noslēgums veltīts šā brīža noregulējumam un iespējamiem risinājumiem un izaicinājumiem.

1. Pirmais neatkarības periods: Satversmē ietver "izņēmuma stāvokļa" sevišķo režīmu, "ārkārtējās situācijas" jēdziens nepastāv

Latvijas Republikas pirmajos neatkarības gados patstāvīgs kara stāvoklis,³ kad valstiskiem bruņotiem formējumiem ir sevišķas tiesības rīkoties un iedzīvotajiem tikai uz aizdomu pamata ierobežot būtiskas pamattiesības, bija, var teikt, ierasta situācija. Protams, varas iestādēm šāda sevišķa režīma apstākļos bija vieglāk tikt galā ar komunistu ideju izplatību un arī noziedzību, kas ir dabiska parādība pēc kara. Nav brīnums, ka neilgu laiku pēc Pirmā pasaules kara, brīvības cīņām ar Bermontu, boļševikiem Satversmes izstrādātāji par iespējamu karu raizējās vairāk nekā par plūdiem, zemestrīci un spāņu gripu⁴ vai holeru. Pirmā latvju parlamenta locekļi karu un tā radītās šausmas bija piedzīvojuši personiski. Satversmē vārds "karš" ietverts pat sešos pantos (42., 43., 44., 73., 82. un 86. pants) un septītajā, šī raksta "vaininiekā" – 62. pantā – to var nojaust no vārdkopas "ja valsti apdraud ārējs ienaidnieks".

Par spīti tam, ka bez kara un pilsoniskiem nemieriem mēdz atgadīties vēl citas ar nacionālo drošību saistītas likstas, lielākā daļa Satversmes sapulces debatētāju kā Satversmes izstrādes komisijā, apakškomisijā, tā arī kopsēdē, apspriežot Satversmes 62. panta redakciju, uztraucās tikai par trim lietām: ⁵

1) valdības pārliecīgām pilnvarām šādā sevišķā režīmā (piemēram, opozīcijas deputāti atgādināja pozīcijas deputātiem par savulaik pagaidu valdības izsludināto kara stāvokli, kuram par pamatojumu bija dzelzceļnieku streiks un valdības neadekvātās represijas pret strādnieku prasībām palielināt algas u.c.);

2) kuram no konstitucionālajiem orgāniem vajadzētu sevišķo režīmu izsludināt (valdībai vai parlamentam);

3) laika intervālu, kurā parlamentam vajadzētu obligāti apstiprināt/pagarināt valdības izsludināto sevišķo režīmu.⁶

Satversmes sapulcē vienīgo priekšlikumu paplašināt sevišķā režīma izsludināšanas pamatojumu ierosināja Arveds Bergs,⁷ kas gan neieguva pietiekami lielu Satversmes locekļu atbalstu. Priekšlikums bija 62. pantā starp vārdiem "valsts iekārtu" un vārdu "tad" iekļaut vārdus "vai pilsoņu drošība". Berga iebildumi par to, ka valstij taču pats svarīgākais uzdevums ir gādāt par savu pilsoņu drošību, nepārliecināja skeptiķus. Satversmes sapulcē valdīja uzskats: ja tiktu atbalstīts minētais priekšlikums, Ministru kabinetam pavērtos pārāk plašas interpretācijas tiesības, kas radītu risku pilsoniskām brīvībām.⁸ Ja šis priekšlikums gūtu atbalstu, tad jau pirmajā neatkarības periodā Latvijas rīcībā būtu konstitucionāls instruments, kas ļautu izņēmuma stāvokli izsludināt arī pandēmijas, katastrofu u.c. gadījumos. Starp citu, jau mūsdienās tika rosināts konstitucionālo regulējumu papildināt ar šādiem vārdiem "vai citāds tikpat smags apdraudējums, kurš apdraud pastāvošo valsts iekārtu".⁹

Satversmes 62. pants, kurš nav ticis grozīts kopš tā pieņemšanas 1922. gada 15. februārī, noteic: "Ja valsti apdraud ārējais ienaidnieks vai ja valstī vai tās daļā ir izcēlies vai draud izcelties iekšējs nemiers, kurš apdraud pastāvošo valsts iekārtu, tad ministru kabinetam ir tiesības izsludināt izņēmuma stāvokli, par to divdesmit četru stundu laikā paziņojot Saeimas prezidijam, kuram šāds ministru kabineta lēmums nekavējoties jāceļ priekšā Saeimai."

Jāpiezīmē, ka Satversmes 62. pants praksē pārbaudīts netika un atrodas "snaudošā stāvoklī",¹⁰ lai gan pats regulējums bija pierādījis savu dzīvotspēju ne reizi vien, jo izņēmuma stāvokļa izsludināšanas pamatojums tika pārņemts no Pagaidu valdības 1919. gada noteikumiem par kara stāvokli un Satversmē pielabots vien redakcionāli. Proti:

"1. Kara stāvokli var ieviest: a) kad valsti apdraud ārējs ienaidnieks un b) kad valstī ir izcēlušies vai draud izcelties iekšēji nemieri, kuri apdraud pastāvošo valsts iekārtu.

2. Kara stāvokli ieved uz Ministru kabineta lēmuma pamata. [..]

7. Reizē ar kara stāvokļa ievešanu tiek atceltas pilsoniskās brīvības zemāk pievesto noteikumu robežās."¹¹

Aplūkojot Satversmes tēvu iecerēto regulējumu, kas paredzēts izņēmuma stāvokļa laikam, jāatceras, ka ar sevišķo režīmu ir jāsaista 81. pants, kas kopš 2007. gada vairs nav Satversmē un kuru varēja izmantot, "ja neatliekama vajadzība to prasa".¹² Tāpat līdztekus Satversmes 62. pantam Satversmes rakstītāji bija plānojuši, ka Satversmē būs 117. pants, ¹³ kas atšķirībā no šā brīža 116. panta bija iecerēts izņēmuma stāvoklī kā pamattiesību ierobežošanas klauzula. Minētais 117. pants, kā zināms, kopā ar Satversmes otro daļu neguva atbalstu trešajā lasījumā. Ņemot vērā minētos apstākļus, izņēmuma stāvokļa regulējums Satversmē sanāca nepilnīgs.

Visbeidzot, kritiskas piezīmes¹⁴ attiecībā uz normas izmantošanu 1934. gada 15. maija apvērsumā, manā skatījumā, ir nevietā, pirmkārt, tāpēc, ka Ulmaņa vadītie valdības sazvērnieki savā rīkojumā¹⁵ neatsaucās uz Satversmi, bet gan uz Noteikumiem par kara stāvokli, kur gan pamats ir analoģisks kā izņēmuma stāvoklim, kas noteikts Satversmes 62. pantā. Otrkārt, kā tiesību doktrīnā norādīts, izņēmuma stāvokļa izsludināšanā konstitucionālā ziņā būtisks ir parlamenta līdzdalības faktors, jo tas ietver parlamentāro kontroli pār valdību.¹⁶ Kā zināms, 15. maija pamatā ir atsevišķu valdības locekļu kopīgas darbības ar bruņoto spēku, policijas un aizsargu augstākajām amatpersonām, kas leģitimitātes redzamībai ir piesegtas ar normatīviem aktiem un šķietami konstitucionālu mērķi. Saeima neapstiprināja valdības izsludināto sevišķo režīmu un bez parlamenta kontroles pār izņēmuma stāvokļa darbību šāda izsludināšana ir valdības prettiesiska, brutāla varas demonstrācija, kas vērsta pret Satversmi. Protams, sazvērniekiem kara stāvoklis bija izdevīgs, lai spētu noturēt apvērsumā sagrābto varu. Saeimu izdzenāja, un pret deputātiem izmantoja 9. punkta d) apakšpunktā noteikto ("ievietot koncentracijas lēģeros vai arī izraidīt no valsts robežām personas, kuras kaitīgas valsts iekārtai vai apsardzībai"). Šie noteikumi tika uzlaboti un kalpoja arī pēc 15. maija.¹⁷

2. Otrais neatkarības periods: Augstākās padomes likums "Par izņēmumu stāvokli" un citi neveikli mēģinājumi paplašināt Satversmes 62. panta tvērumu

Pārejas laika likumdevējs – Augstākā padome – jau 1992. gada nogalē bija izšķīries par to, ka Satversme tiks atjaunota pilnā apjomā, un pamazām gatavojās 5. Saeimas vēlēšanām. Tas bija redzams arī, ja ieskatās tajā laikā pieņemtajos likumos, piemēram, 1992. gada 15. decembra likumā "Par tiesu varu"¹⁸ jau ir iestrādāti jēdzieni "Saeima" un "Satversme", lai gan, protams, Augstākā padome bija drīzāk revolucionāras, nevis labas likumdošanas paraugs. Likumā "Par izņēmumu stāvokli",¹⁹ kas pieņemts tajā pašā mēnesī, kad likums "Par tiesu varu", par spīti atsevišķu deputātu ierosinājumiem var izlasīt kā Augstākās padomes, tā arī Ministru padomes nosaukumu.²⁰ Stenogrammā var izlasīt, ka deputāti, skatot pēdējā lasījumā likumu "Par izņēmumu stāvokli", pilnībā apzinājās gan to, ka likums darbosies arī pēc Satversmes atjaunošanas, gan arī to, ka likumā ietvertā "izņēmuma stāvokļa" definīcija ir norakstīta no Satversmes 62. panta. Deputāts Ivars Ēlerts pat sēdes gaitā kolēģus aicināja ievērot Satversmes 62. panta garu.²¹ Tai pašā laikā debatēs neizskanēja nevienas pašas iebildes pret likuma "Par izņēmumu stāvokli" 2. panta trešo teikumu, bet tieši pretēji – deputāti izvirzīja priekšlikumus to papildināt.²²

Likuma "Par izņēmumu stāvokli" 2. pants sākotnējā redakcijā (1992) skanēja šādi:

"Izņēmuma stāvokli var izsludināt:

1) ja valsti apdraud ārējais ienaidnieks;

2) ja valstī vai tās daļā izcēlušies vai draud izcelties iekšējie nemieri, kas apdraud pastāvošo valsts iekārtu;

3) stihisku nelaimju, lielu avāriju vai katastrofu, epidēmiju un epizootiju gadījumos."²³

5. Saeima gadu pēc Satversmes spēkā stāšanās aptvēra šo misēkli²⁴ un no likuma 2. panta trešo daļu izslēdza.²⁵ Vēl pēc vairākiem gadiem, rakstot komentārus Satversmes 62. pantam, profesors Ilmārs Bišers un profesors Dītrihs Lēbers norādīja, ka Satversmes 62. pantā noteiktais pamatojums izņēmuma stāvoklim ir tik izsmeļošs un noslēgts, ka likumdevējam nav nekādu tiesību²⁶ ar likumu paplašināt konstitucionālo tvērumu.

Centieni aizpildīt Satversmes 62. panta robu turpinājās 8. Saeimā. 2000. gada 29. decembrī tika pieņemts Nacionālās drošības likums, kur 22. pantā līdztekus "izņēmuma stāvoklim" parādās vēl divi sevišķi režīmi – ārkārtējā situācija un kara stāvoklis. Sevišķo režīmu darbības sfēras nav skaidri nodalītas, un ir manāma pārklāšanās – kara stāvoklis ar izņēmuma stāvokli, bet ārkārtējā situācija ar abiem diviem. Piemēram, ārkārtējo situāciju ieviest var arī tad, ja ir sabiedriskās nekārtības vai ir konstatēti terorisma draudi, vai noticis bruņots konflikts, savukārt kara stāvokli – ja valstij pieteikts karš vai izdarīts militārs iebrukums tās teritorijā.

Nacionālās drošības likuma 22. panta otrā daļa sākotnējā redakcijā (2000) skanēja šādi: "Ārkārtējo situāciju izsludina dabas katastrofu vai avāriju, epidēmiju, epizootiju, epifitotiju, sabiedrisko nekārtību, terorisma un bruņota konflikta gadījumos, ja apdraudēta sabiedrības, vides un saimnieciskās darbības drošība."

Jāsaka, ka arī šis ārkārtējās situācijas noregulējums tomēr nebija pēdējais, jo pēc astoņiem gadiem iepriekšminēto definīciju no likuma svītroja,²⁷ anotācijā²⁸ to būtībā nekādi nepamatojot un atsaucoties vien uz Iekšlietu ministrijas darba grupu, kura lēmusi izslēgt no likuma normas, kuru darbība ir nelietderīga.²⁹ Anotācijā cita starpā rakstīts, ka valstī pastāv dažādi tiesiski režīmi (piemēram, ārkārtēja situācija, izņēmuma stāvoklis, mobilizācija(!?)) un dažādos plānos (piemēram, Valsts aizsardzības plāns) esot jau atrunāta katras institūcijas atbildība un rīcība attiecīgajās situācijās. Protams, tas ne gluži tā ir, tādēļ vēl pēc laika 11. Saeima ir spiesta veikt kārtējo dažādo tiesisko režīmu revīziju, pieņemot jaunu likumu "Par ārkārtējo situāciju un izņēmuma stāvokli", kurā ārkārtējās situācijas definīciju un tās izsludināšanas kārtību nokopē no Satversmes 62. panta, papildus vēl detalizējot sevišķo stāvokļu procedūras un darbību. Šī revīzija skar arī citus likumus, piemēram, no Nacionālās drošības likuma kā sevišķs režīms pazūd "kara stāvoklis", jo tā tvērumu pilnībā ietver "izņēmuma stāvoklis".

3. Likums "Par ārkārtējo situāciju un izņēmuma stāvokli" kā Satversmes 62. panta tvēruma paplašinājums

Lai arī, kā redzams iepriekš, nepieciešamība pēc ārkārtējās situācijas skaidra regulējuma gruzdēja jau ilgāku laiku, tas aktualizējās pēc 2010. gada plūdiem,³⁰ kas kalpoja kā zināms impulss jautājuma sakārtošanai. Likumprojekta "Par ārkārtējo situāciju un izņēmuma stāvokli" anotācijā ir atzīts, ka pastāvošajā noregulējumā ir neprecizitātes, "iespējamas dažādas interpretācijas, kuras var apdraudēt efektīvu valsts apdraudējuma pārvarēšanu un tā radīto seku likvidēšanu ārkārtējās situācijas gadījumā, kā arī valsts aizsardzības vadību krīzes situācijās".³¹ Zināmā mērā var teikt, ka 2013. gada likums "Par ārkārtējo situāciju un izņēmuma stāvokli" bija vairāku Saeimu un valdību ilgstošu normatīvu meklējumu galarezultāts. Tātad, ja apdraudējums saistīts ar karu un nemieriem, tad tiek izsludināts izņēmuma stāvoklis, bet, ja notiek kāds cits nacionālās drošības apdraudējums, tiek izsludināta ārkārtējā situācija. Beidzot Latvijā tika pieņemts likums, kurā mūsdienīgi skaidroti un reglamentēti sevišķie tiesiskie režīmi – ārkārtējā situācija vai izņēmuma stāvoklis. Ja pēdējais savā normatīvajā regulējumā ir palicis nemainīgs, jo to no pārmaiņām pasargāja Satversmes stabilizējošais faktors, tad "ārkārtējās situācijas" definīcija un noregulējums laika gaitā ir ievērojami transformējies, ko var redzēt, ja salīdzina rakstā citētās definīcijas. Pašreizējā brīdī spēkā esošā ārkārtējās situācijas definīcija ietverta likuma "Par ārkārtējo situāciju un izņēmuma stāvokli" 4. panta otrajā daļā: "Ārkārtējo situāciju var izsludināt tāda valsts apdraudējuma gadījumā, kas saistīts ar katastrofu, tās draudiem vai kritiskās infrastruktūras apdraudējumu, ja būtiski apdraudēta valsts, sabiedrības, vides, saimnieciskās darbības drošība vai cilvēku veselība un dzīvība."

Likums noregulē valsts pārvaldes un pašvaldību institūciju kompetenci, fizisko un juridisko personu tiesības, šo tiesību ierobežojumus un nosaka valdības īpašos pienākumus sevišķā režīma laikā. Tāpat noteikts administratīvo procedūru regulējums, kas sasaistīts ar citiem likumiem, atrunāta starpinstitucionālā koordinācija, kompetenču sadalījums starp iesaistītajiem, kā arī informācijas sniegšanas kārtība, kas saskaņota ar datu aizsardzības nosacījumiem.

Ja salīdzina likuma "Par ārkārtējo situāciju un izņēmuma stāvokli" otro un trešo nodaļu, nākas atzīt, ka ārkārtējais stāvoklis ar dažām specifiskām niansēm pēc būtības ir atzīstams par izņēmuma stāvokļa juridisko spoguļattēlu. Abi sevišķie režīmi ir ar vienādu svaru, vienlīdzīgu ierobežojošu spēku, tādēļ nav šaubu par abu sevišķo režīmu principiālo līdzību.³² Līdzības abos tiesiskajos režīmos var viegli saskatīt ieviešanas procedūrās un iespējamo ierobežojumu jomā. Daudzi jautājumi likumā vienādi attiecināmi uz abiem režīmiem.³³ Ārkārtējās situācijas noregulējums nepārprotami ir pēc izņēmuma stāvokļa līdzības jaunradīts sevišķs tiesību institūts, kas, tāpat kā izņēmuma stāvoklis, ir orientēts uz pamattiesību ierobežošanu, kā arī atbilstoši krīzes situācijai uz varas koncentrāciju un efektivizēšanu. Arī ārkārtējā situācija, līdzīgi kā izņēmuma stāvoklis, ir radīta, lai valdības pilnvaras palielinātos, atbrīvojoties no normālos apstākļos noteiktās valsts varas dalīšanas ietvariem, ietiecoties sfērās, kuras normālos apstākļos bija liegtas.³⁴

Noslēgums

Tiesiskās noteiktības princips ne tikai uzliek valstij pienākumu nodrošināt tiesisko attiecību noteiktību un stabilitāti,³⁵ bet arī visa cita starpā paģēr likumdevējam ievērot Satversmes virsvadību. To pašu, protams, varam saprast no tiesību normu hierarhijas un konstitūcijas pārākuma principa. Ja jau Satversmē konstitucionālais likumdevējs apzināti ir noteicis tikai vienu sevišķu tiesisko režīmu, norādot tā šauru pamatojumu un neradot tam līdztekus citus režīmus, tad kopēt konstitucionālā režīma izsludināšanas un apstiprināšanas kārtību, veidojot Satversmes noteiktajam režīmam analoģisku sistēmu, manuprāt, ir tiesību sistēmas faktiskās vienotības zināma apdraudēšana. Likumdevējs, apzinoties Satversmes 62. panta nepietiekamību, nav pat centies papildināt Satversmi, bet nostiprinājis ārkārtējo situāciju zemāka ranga tiesību normā – likumā "Par ārkārtējo situāciju un izņēmuma stāvokli". Runa nav tik daudz par likumdošanas tehniku vai, lietojot analoģiju – paralēlu tiesisku režīmu pastāvēšanu, bet par sevišķu konstitucionālu pilnvaru deleģēšanu valdībai, apejot konstitūciju. Bijusī Satversmes tiesas priekšsēdētāja profesore Ineta Ziemele šādas darbības ir nosaukusi par "slidenu praksi".³⁶ Jautājums ir svarīgs, vēl ņemot vērā pamattiesību ierobežošanu sevišķo režīmu laikā, kas Latvijā konstitucionālā līmenī nav pietiekami reglamentēta, jau izņēmuma stāvokļa gadījumā.

Minētie tiesībpolitiskie jautājumi zināmos apstākļos var radīt pamatu potenciālām tiesvedībām³⁷ pret valsti, jo sevišķie režīmi valsts varas organizācijas sistēmu pārkārto atbilstoši likumā paredzētajām iespējām. Likumdevējam līdztekus izņēmuma stāvoklim ir jānosaka arī ārkārtas stāvokļa jēdziens Satversmē. Pavisam cita lieta būtu, ja Satversmes 62. pantā nebūtu noteikts izņēmuma stāvoklis.

Papildus tam, lai novērstu tiesvedības riskus par pamattiesību ierobežošanu ārkārtējās situācijas un izņēmuma stāvokļa laikā, ir jāpilnveido konstitucionālais regulējums, tajā iekļaujot pamattiesību ierobežojumu klauzulu, ko varētu ietvert turpat, Satversmes 62. pantā. Atgādināšu, ka jau raksta sākumā tika minēts, ka Satversmē nav normas par cilvēktiesību ierobežošanu izņēmuma stāvokļa laikā,³⁸ tādēļ valstij nākas vadīties pēc 116. pantā noteiktās kārtības, kas paredzēta, lai ierobežotu cilvēktiesības miera apstākļos, nevis sevišķā režīma laikā. Ar lielu varbūtību ir jāpieļauj, ka sevišķā režīma laikā valdībai var nākties pārsniegt 116. pantā noteikto ierobežošanas limitu (piemēram, izveidojušās situācijas dēļ liedzot atsevišķu profesiju pārstāvjiem kādu mēnesi Satversmes 107. pantā³⁹ noteiktās tiesības uz iknedēļas brīvdienām u.tml.). Tas nozīmēs, ka, valdībai nosakot stingrākus ierobežojumus, nekā Satversmes 116. pants pieļauj, var izveidoties situācija, ka pamattiesību aizskārumi nebūs konstitucionāli pamatojami. Tāpēc līdzīgi Lietuvai arī Latvijai būtu lietderīgi Satversmē iekļaut pamattiesību ierobežošanas ģenerālklauzulu ārkārtējās situācijas gadījumā.⁴⁰

Noslēdzot rakstu, vēlos piebilst, ka likumdevējs pēc neatkarības atjaunošanas ir ilgstoši un neatlaidīgi meklējis ceļus, kā Satversmes 62. panta sākotnējo trūkumu aizpildīt, un patiesībā šā brīža regulējums visumā atzīstams par veiksmīgu, ko apliecina arī prakse Covid-19 pandēmijas radītās ārkārtējās situācijas laikā. Ir atlicis pildīt vēl pēdējo mājasdarbu, kas atbilstu tiesiskas valsts optimālai rīcībai.