Ievads

Eiropas administratīvās tiesības ir plurālistiska vairāklīmeņu sistēma, kura ietver ciešu mijiedarbību starp Eiropas Savienības (turpmāk – Savienība) un dalībvalstu tiesībām.¹ Šādas struktūras pamatā ir apstāklis, ka Savienības tiesību īstenošana var tikt uzticēta pašām Savienības iestādēm (tiešā īstenošana), bet – ciktāl tas nav ticis darīts – īstenošana ir dalībvalstu iestāžu ziņā (netiešā īstenošana).² Gadījumos, kad Savienības tiesības tiek īstenotas tieši, proti, ar pašu Savienības iestāžu aktu starpniecību, ir piemērojamas autonomas Savienības procesuālās tiesības. Savukārt situācijās, kurās Savienības tiesības tiek īstenotas netieši, ir piemērojamas dalībvalstu procesuālās tiesības, kuras savukārt ierobežo Savienības tiesību normas un principi.

Šajā rakstā tiks ieskicēts, kā šāda struktūra ietekmē iestāžu aktu pārbaudi tiesā, un aplūkota nesenā judikatūras attīstība.

1. Dažādība dalībvalstīs

Vācijas administratīvajās tiesībās 20. gadsimta 50. gados ieviestā dogmatika, kurā pastāv strikts dalījums starp principā pilnībā pārbaudāmiem nenoteiktiem tiesību jēdzieniem normas tiesiskajā sastāvā ar novērtējuma brīvību kā retu izņēmumu, no vienas puses, un vienīgi tiesisko seku daļā iespējamu rīcības brīvību (Ermessen),³ no otras puses, ir pārņemta arī Latvijā un šeit netiks izklāstīta. Vien jāpiebilst, ka arī Vācijas tiesības nav statiskas. Pirmkārt, līdzās abām iepriekš minētajām brīvībām Vācijā ir atzītas vēl citas kategorijas ar savu specifisku pārbaudes elementu tipoloģiju, proti, plānošanas brīvība (planerische Gestaltungsfreiheit) attiecībā uz finālstrukturētām normām apbūves plānošanas jomā un regulēšanas brīvība (Regulierungsermessen) attiecībā uz sarežģītām jauktām normām telekomunikāciju un enerģētikas jomā.⁴ Otrkārt, 50. gados iedibinātā kategoriālā brīvību dihotomija tiek kritizēta Vācijas tiesībzinātnē,⁵ un tās nozīme tikusi apšaubīta arī tiesu nolēmumos.⁶

Vācijā pastāvošā dogmatika nav dalībvalstu tiesību sistēmām kopējs princips. Dažādo konstitucionālo struktūru, vēsturiskās pieredzes un juridisko tradīciju dēļ jautājums par izpildvaras aktu pārbaudi tiesā dalībvalstīs tiek aplūkots ļoti atšķirīgi. Daļā dalībvalstu nav kategoriāla nošķīruma atkarībā no iestādes rīcību pilnvarojošās normas strukturālās uzbūves un pilnvarojuma novietojuma šīs normas struktūrā. Atšķiras arī pārbaudes mērauklu formulējumi un faktiskā tiesu īstenotās kontroles intensitāte. Turklāt pat dalībvalstīs, kurās virspusēji tiek lietoti līdzīgi jēdzieni, nianses var atšķirties.⁷ Piemēram, Francijas tiesībās, kuras ir iedvesmojušas arī Savienības tiesībās pastāvošo sistēmu, tiek lietots plašs pouvoir discretionaire (diskrecionāru pilnvaru) jēdziens, kas tiek definēts negatīvi, proti, kā pretstats pouvoir lié (saistītajām pilnvarām), un ar ko tiek apzīmēta jebkura situācija, kurā iestādei ir atstāta iespēja pieņemt vairākus vienlīdz tiesiskus lēmumus.⁸ Francijas tiesību izpratnē diskrecionāras pilnvaras atrodas tiesisko seku sasaistīšanā ar lietas faktiem.⁹ Arī Eiropas common law sistēmās tiek lietots visaptverošs discretion jēdziens, bet pārbaude galvenokārt vērsta uz procesuāliem jautājumiem un akta satura ziņā tradicionāli aprobežojas ar tā saukto Wednesbury nesaprātīgumu.¹⁰

2. Savienības autonomās tiesības

2.1. Terminoloģija

Ar iestāžu aktu pārbaudi tiesā saistītā terminoloģija Savienības tiesībās tika nostiprināta jau Parīzes līguma¹¹ 33. pantā. Šis līgums sākotnēji tika sagatavots vienīgi franču valodā,¹² un tā teksts liecina, ka par paraugu ir izmantotas Francijas administratīvās tiesības.¹³

Līdz šim tiesībzinātnē konsekventi atzīts, ka Savienības tiesībās nav Vācijas tiesībām raksturīgā striktā kategoriālā dalījuma starp iestādei atstātām lēmumpieņemšanas pilnvarām, kas izriet no tiesiskā sastāva vai tiesisko seku daļas, bet gan tās tiek aplūkotas kā konceptuāli vienota parādība.¹⁴

Par to lielā mērā liecina arī līdzšinējais terminoloģijas lietojums franču valodā. Runājot par Savienības iestāžu aktu (gan leģislatīvu, gan reglamentējošu, gan individuālu) pārbaudes robežām, Eiropas Savienības Tiesa (turpmāk – EST) izmanto trīs jēdzienus pouvoir discrétionnaire (diskrecionāras pilnvaras), pouvoir d’appréciation (vērtējuma pilnvaras) un marge d’appréciation (vērtējuma telpa), taču tie nav tikuši visaptveroši definēti.¹⁵ Šajā jomā veiktajos pētījumos atzīmēts, ka no judikatūras ir grūti saprast precīzu robežšķirtni katra šā jēdziena lietojumam un tie bieži tiek lietoti pamīšus.¹⁶ Vienlaikus tiesībzinātnē tikuši ierosināti modeļi, kuros Savienības tiesībās franču valodā "vērtējuma telpa" tiktu attiecināta tikai uz brīvību, kas izriet no normas piemērošanas nosacījuma, bet "diskrecionārās pilnvaras" būtu vai nu sinonīms "vērtējuma pilnvarām", vai abus pārējos jēdzienus aptverošs virstermins.¹⁷

Vēl citāda terminoloģija ir atrodama Meroni judikatūrā¹⁸ par pilnvaru deleģēšanu aģentūrām. Šajā kontekstā tiek lietots arī jēdziens large liberté d’appréciation (plaša vērtējuma brīvība), kuras deleģēšana nav pieļaujama un kura, Tiesas ieskatā, ir plašāka par "vērtējuma telpu".¹⁹

Šo jēdzienu atveidei EST spriedumu vācu valodas versijās atrodami gan Vācijas tiesību sistēmai pielāgoti, gan arī abstrakti termini, proti, Ermessen, Ermessensspielraum, Beurteilungsspielraum, Ermessensbefugnis, Beurteilungsermessen, Gestaltungsspielraum, Wertungsspielraum u.c.²⁰ Savukārt angļu valodā lielākoties tiek lietots jēdziens discretion (vai margin of discretion).²¹ Jāpiebilst, ka vācu dogmatikai zināmā mērā līdzīgi jautājumi nesenos ģenerāladvokāta secinājumos iztirzāti, atsaucoties tostarp uz Itālijas doktrīnu un izmantojot jēdzienus policy discretion (rīcībpolitikas diskrecionāras pilnvaras) un technical discretion (tehniskas diskrecionāras pilnvaras).²²

Iepriekš minētais atklāj grūtības Savienības autonomajās tiesībās franču valodā lietotos jēdzienus atveidot ar dalībvalstu juridiskajiem terminiem. Tāpēc atsevišķi autori nacionālajām tiesībām pielāgotu atveidi EST dokumentu tulkojumos ir apšaubījuši un ierosinājuši to aizstāt ar franču valodai atbilstošu avotorientētu pieeju, kuras centrā būtu vārds "vērtējums". Viņu ieskatā, šāda pieeja ļautu distancēties no dalībvalstu līmenī pastāvošajām doktrinārajām debatēm, izvairīties no dalībvalstu tiesību nianšu netiešas ieviešanas Savienības tiesību aktu tulkojumos un precīzi atveidot pašas EST veidoto autonomo Savienības tiesību dogmatiku.²³

2.2. Kontroles elementi un intensitāte

EST vienlaikus apvieno gan konstitucionālas, gan administratīvas tiesas funkcijas. Tāpēc dalījums starp Savienības konstitucionālajām un administratīvajām tiesībām procesuāli ir mazāk ass, nekā tas ir dalībvalstu tiesībās. Neatkarīgi no Savienības akta veida, tā autora vai akta pamatā esošās normas strukturālās uzbūves attiecībā uz to vērsta atcelšanas prasība ir jābalsta uz kādu no Līguma par Eiropas Savienības darbību (turpmāk – LESD) 263. panta otrajā daļā uzskaitītajiem pamatiem, proti, iestādes kompetences trūkumu, būtisku procedūras noteikumu pārkāpumu, Līgumu vai jebkuru ar to piemērošanu saistītu tiesību normu pārkāpumu vai pilnvaru nepareizu izmantošanu.

Veids, kādā ir strukturēta Savienības iestāžu lēmumu pārbaude tiesā, atspoguļo no Līgumā par Eiropas Savienību (turpmāk – LES) 13. panta 2. punkta izrietošo institucionālā līdzsvara principu un LES 19. panta 1. pantā EST uzticēto uzdevumu nodrošināt tiesiskumu Līgumu interpretēšanā un piemērošanā.²⁴ Tādējādi uz LESD 263. panta pamata veiktā pārbaude ir tiesiskuma pārbaude un neietver ārpus tiesiskuma mērauklām esošu akta lietderības pārbaudi.²⁵ LESD 263. pantu papildina LESD 261. pantā sniegtā iespēja ar regulām piešķirt EST neierobežotu jurisdikciju attiecībā uz tajās paredzētajām sankcijām. Kā atzīts judikatūrā, šādi strukturēta pārbaude sankciju gadījumā atbilst no Eiropas Savienības Pamattiesību hartas (turpmāk – Harta) 47. panta izrietošajām tiesībām uz efektīvu tiesību aizsardzību tiesā.²⁶

Pirmie divi no LESD 263. panta otrajā daļā minētajiem pamatiem attiecas uz tā saukto akta "ārējo tiesiskumu".²⁷ Īpaša nozīme ir LESD 296. pantā nostiprinātajam pienākumam norādīt pamatojumu. Tam ir jābūt pietiekamam, lai EST varētu pārbaudīt akta tiesiskumu.²⁸

Savukārt pēdējie divi minētie pamati attiecas uz tā saukto "iekšējo tiesiskumu". Pilnvaru nepareiza izmantošana (détournement de pouvoir)²⁹ ir no Francijas tiesībām pārņemts koncepts, kura centrā ir apslēpšanas vai apiešanas ideja.³⁰ Proti, par pilnvaru nepareizu izmantošanu runa ir tad, ja Savienības iestādes akts ir pieņemts vienīgi vai galvenokārt, lai sasniegtu citus mērķus, nevis tos, kuru sasniegšanai attiecīgās pilnvaras tikušas piešķirtas, vai arī lai izvairītos no procedūras, kura Līgumos ir paredzēta attiecīgajiem lietas apstākļiem. Tā ir konstatējama, pamatojoties uz objektīvām, atbilstīgām un saskanīgām pazīmēm.³¹ Pilnvaru nepareiza izmantošana tiek konstatēta reti, tāpēc praksē šim pamatam ir ierobežota nozīme.³²

Iestādei atzītas "diskrecionāras pilnvaras", "vērtējuma pilnvaras" vai "vērtējuma telpa" tiek sasaistītas ar LESD 263. panta otrajā daļā minētā trešā atcelšanas pamata samazinātu pārbaudes striktumu.³³ Šādā gadījumā EST pārbaude var tikt reducēta līdz jautājumam, vai nav pieļauta acīmredzama kļūda (vērtējumā). Šādas pārbaudes saknes Savienības primārajās tiesībās ir atrodamas jau Parīzes līguma 33. panta otrajā teikumā, kas vēlākajos Līgumos šādā formulējumā gan vairs nav ticis pārņemts.³⁴ Acīmredzama kļūda vērtējumā kā pārbaudes elements var tikt attiecināts uz iestādes veiktajiem faktu vērtējumiem un izvēlēm gan saistībā ar tai atstātām lēmumpieņemšanas pilnvarām, kas izriet no tiesiskā sastāva, gan tiesisko seku daļas.³⁵ Pārbaudes intensitātes augšējā robeža tiek pārkāpta ar ex novo vērtējumiem, kuru rezultātā tiesa aizstāj iestādes apsvērumus ar saviem.³⁶ Papildus acīmredzamai kļūdai bieži atsevišķi tiek izdalīts jautājums, vai iestāde nav acīmredzami pārkāpusi savu "vērtējuma pilnvaru" robežas.³⁷

Iestādes izmantotās tiesību normu interpretācijas pārbaude nav ierobežota.³⁸ Savukārt atsevišķos gadījumos Tiesa ir atzinusi, ka "vērtējuma pilnvaras" attiecas ne vien uz veicamā pasākuma veidu un saturu, bet zināmā mērā arī uz tā pamatā esošo faktu konstatējumiem.³⁹ Citos gadījumos – it īpaši individuālu lēmumu gadījumā – faktu konstatējumiem tiek piemērotas stigras prasības.⁴⁰

Kopumā LESD 263. panta otrās daļas kontekstā tiek runāts par pārbaudes intensitātes spektru. Kā pārbaudes intensitāti ietekmējoši faktori tiek minēti konkrētā tiesību joma,⁴¹ iestādes pilnvaru politiskais vai administratīvais raksturs,⁴² kā arī akta ietekme uz indivīda tiesībām.⁴³

3. Savienības tiesību decentralizētā īstenošana

No LES 5. pantā nostiprinātā kompetences piešķiršanas principa kopsakarā ar LESD 291. panta 1. punktu izriet dalībvalstu procesuālās autonomijas princips. Tas nozīmē, ka, ciktāl attiecīgajā jautājumā nav Savienības tiesiskā regulējuma, katras dalībvalsts tiesību sistēmā ir jānosaka kompetentās tiesas un jāparedz procesuālie noteikumi, kuri piemērojami tiesību aizsardzības līdzekļiem, kas paredzēti, lai aizsargātu tiesības, kuras attiecīgajām personām ir piešķirtas Savienības tiesību aktos.⁴⁴ Tādējādi ar Savienības tiesībām nav iedibināta vienota visās dalībvalstīs saskaņota iestādei atstātu lēmumpieņemšanas pilnvaru dogmatika, bet gan galveno izaicinājumu veido nepieciešamība nodrošināt Savienības autonomās tiesību sistēmas pareizu mijiedarbību ar dažādajām dalībvalstu tiesību sistēmām, bet to savukārt apgrūtina tajās pastāvošās ievērojamās atšķirības.⁴⁵

Procesuālās autonomijas robežas izriet no divām perspektīvām.⁴⁶ Pirmkārt, saskaņā ar Rewe judikatūru to ierobežo no lojālas sadarbības principa izrietošais līdzvērtīguma princips un efektivitātes princips, saskaņā ar kuru Savienības tiesību aktos piešķirto tiesību izmantošanu nedrīkst padarīt neiespējamu vai pārmērīgi apgrūtināt.⁴⁷ Otrkārt, robežas izriet arī no indivīda tiesībām uz efektīvu tiesību aizsardzību tiesā, kuras kā vispārējs tiesību princips tika atzītas jau Johnston spriedumā⁴⁸ un pašlaik primāro tiesību līmenī ir nostiprinātas Hartas 47. pantā. Sākotnēji spriedumos par kontroles apmēru jautājums tika aplūkots no lojālās sadarbības perspektīvas, taču kopš Hartas stāšanās spēkā efektivitātes princips tiek sasaistīts ar tās 47. pantu.⁴⁹

Vēsturiski būtisks ir spriedums Upjohn II.⁵⁰ Tajā, atbildot uz Anglijas tiesas uzdotu jautājumu, vai dalībvalsts tiesībās pastāvošais pārbaudes standarts (Wednesbury nesaprātīgums) atbilst direktīvas prasībām, Tiesa atzina, ka sarežģītu vērtējumu gadījumā efektivitātes princips neprasa, lai tiesai būtu pilnvaras aizstāt iestādes veikto faktu vērtējumu, un no dalībvalsts tiesas netiek prasīta stingrāka pārbaude nekā tā, ko līdzīgos gadījumos veic EST pati. Taču dalībvalsts tiesai, veicot tiesiskuma pārbaudi, ir jāvar efektīvi piemērot attiecīgās Savienības tiesību normas un principus.⁵¹

Kopš minētā sprieduma norisinājusies strauja Savienības tiesību attīstība. Ar Lisabonas līgumu ir vēl vairāk nostiprināta Eiropas Parlamenta loma likumdošanas procesā, un spēkā stājusies Harta. Savienības tiesības ir aizvien ciešāk savijušās ar dalībvalstu tiesībām, un tiešās un netiešās īstenošanas kategorijas ir papildinājušas tādas uz vertikālu un horizontālu sadarbību vērstas mijiedarbības formas kā salikti administratīvi procesi un transnacionāli administratīvi akti. Šīs pieaugošās sarežģītības atainošanai tiesībzinātnē ir nostiprinājies Eiropas pārvaldes apvienības (Verwaltungsverbund) koncepts.⁵² Šo pārmaiņu kontekstā interesanti ir vairāki neseni spriedumi.

Spriedums Koushkaki⁵³ par Savienības Vīzu kodeksu ir interesants saistībā ar iestādes lēmumpieņemšanas telpas pamatošanu. Tajā EST – atšķirībā no bieži lakoniski formulētajām funkcionāla rakstura norādēm tiešās īstenošanas lietās – detalizēti analizēja Vīzu kodeksa normas, lai pamatotu likumdevēja gribu atstāt vērtējuma telpu dalībvalstu iestādēm attiecībā uz to, vai ir izpildījies kāds no vīzas atteikuma pamatiem.⁵⁴ Šajā kontekstā nozīme bija arī Šengenas vīzas transnacionālajam raksturam.⁵⁵ Šis spriedums atklāj, kā no Savienības tiesību akta izrietošā lēmumpieņemšanas telpa var modificēt nacionālo tiesību dogmatiku – proti, pamatojoties uz Savienības likumdevēja nodomu novērtējuma brīvība var tikt atzīta situācijā, kurā saskaņā ar dalībvalsts dogmatiku tāda nepastāvētu.⁵⁶ Tas ir arī tā sauktās "diagonālās iejaukšanās" piemērs, proti, Savienības tiesību akts tieši regulē attiecības starp dalībvalstu izpildvaru un tiesu varu.⁵⁷ Visbeidzot, Koushkaki spriedums izgaismo arī Savienības un dalībvalstu līmeņu mijiedarbības radītās terminoloģiskās problēmas – ciktāl ar tiesvedības valodā lietoto jēdzienu "novērtējuma brīvība" Vācijas dogmatika tiek pārņemta Savienības tiesībās. Vācijas Federālā administratīvā tiesa to izprot kā norādi uz nespecifisku "iestādes lēmumpieņemšanas telpu" un pēc tās konstatēšanas Savienības līmenī to iekļauj nacionālajā dogmatiskajā sistēmā.⁵⁸ Šāda pieeja tikusi atbalstīta arī Vācijas tiesībzinātnē.⁵⁹

Spriedumā Fahimian saistībā ar Direktīvu 2004/114/EK par trešo valstu valstspiederīgo uzņemšanas nosacījumiem EST attiecībā uz pārbaudes apmēra jautājumu – bez atsauces uz procesuālo autonomiju – pārbaudi par faktu vērtējumu aprobežoja ar acīmredzamu kļūdu un vienlaikus norādīja uz procesuālām garantijām, kuru ievērošana dalībvalsts tiesai ir jānodrošina.⁶⁰ No iestādei atstātu lēmumpieņemšanas pilnvaru dogmatikas viedokļa interesants ir apstāklis, ka, runājot par normstrukturālu situāciju, kurā Vācijas tiesībās runa ir par novērtējumu brīvību, EST procesuālo garantiju ziņā atsaucās arī uz spriedumiem, kuros attiecīgā iestādes lēmumpieņemšanas telpa neizriet no tiesiskā sastāva pazīmes.⁶¹ Jautājumā par kontroles intensitāti EST uz Faminian – gan atšķirīgos formulējumos – ir atsaukusies vēl divos nesenos spriedumos.⁶²

Visbeidzot, Hartā aizsargāto tiesību nozīme ir redzama arī spriedumā Craeynest⁶³ saistībā ar Direktīvu 2008/50/EK par gaisa kvalitāti. Šajā spriedumā EST pārbaudi par to, vai iestādes "vērtējuma pilnvaru" robežas nav pārsniegtas, vairs neaprobežo ar acīmredzamu kļūdu.⁶⁴ Šķiet, ka striktākais standarts saistāms ar apstākli, ka minētā direktīva konkretizē no LES 3. panta 3. punkta un LESD 191. panta 1. un 2. punkta izrietošos Savienības pienākumus nodrošināt vides aizsardzību un sabiedrības veselību.⁶⁵ EST gan atšķirībā no ģenerāladvokātes šajā ziņā tieši neatsaucās uz pamattiesību aizsardzības pienākumiem, kuri izriet no Hartas 2. panta 1. punktā aizsargātajām tiesībām uz dzīvību un tās 37. pantā noteikto vides aizsardzības pienākumu,⁶⁶ taču kopumā risinājums sasaucas ar pieeju kontroles intensitāti palielināt atkarībā no akta ietekmes uz indivīda tiesībām.⁶⁷

Noslēgums

Savienības un dalībvalstu administratīvo tiesību sistēmas iestādes aktu pārbaudes jomā nav viendabīgas, bet vienlaikus ir attīstībā esošas. Šajā ziņā plurālistiska vairāklīmeņu sistēma var kalpot par savstarpējās bagātināšanās avotu. No vienas puses, dalībvalstu tiesību sistēmās notiekošās juridiskās diskusijas caur EST kā Eiropas dažādo juridisko kultūru saskares punktu ieplūst Savienības autonomajā līmenī, no otras puses, Savienības tiesību decentralizētās īstenošanas process veido atgriezenisku saiti ar dalībvalstu tiesībām. Tā kā Savienības un dalībvalstu administratīvo tiesību sistēmas ir aizvien ciešākā sazobē, judikatūras attīstība šajā jomā noteikti turpināsies.

Visi izteiktie viedokJi ir personiski un nesaista iestadi, kura autors ir nodarbinats.