Šajā rakstā netiks analizētas tās vadlīnijas, kas nav iekšējie normatīvie akti, jo daļa no vadlīnijām veidotas kā ārpakalpojumā sagatavoti pētījumi vai nozari raksturojošas informācijas apkopojums.

Lai vadlīnijas izmantotu pilnvērtīgi, ir jābūt saprotamam, ko tajās drīkstētu ietvert, bet kas atstājams ārējā normatīvā akta regulējumam. Vadlīnijas ne vien tiek veidotas pēc atšķirīgas juridiskās tehnikas, bet tās bieži vien pārraksta ārējos normatīvos aktus, kā arī tajās tiek ietverti tādi noteikumi, kuri ir regulējami ārējos normatīvos aktus. Vienlaikus ir gadījumi, kad iekšējo normatīvo aktu izmantošana administratīvajā procesā ir iespējama.

Šā raksta mērķis ir aplūkot vadlīnijas, kuras skaidro privātpersonām piemērojamus ārējos normatīvos aktus un vispārējos tiesību principus, sniedzot ieguldījumu kvalitatīvākas prakses attīstībai. Tā kā šā raksta autoriem savā ikdienas praksē dažādu klientu lietās nācies saskarties ar ļoti atšķirīgu izpratni par vadlīnijām, to saturu, nozīmi un izmantošanu, vēlamies pievērst uzmanību un aktualizēt diskusiju par to, kas ir labā un sliktā prakse, kādas ir vadlīniju robežas.

Vadlīniju raksturs un saikne ar ārējiem normatīviem aktiem

Vadlīnijas, kas nav veidotas kā pētījumi vai tikai kā informācijas apkopojumi, ir iekšēji normatīvi akti, un tas zināmā mērā nosaka arī iespējamo vadlīniju saturu. Iekšējo normatīvo aktu adresāts ir pati valsts pārvalde, tās iestādes un valsts pārvaldē nodarbinātie – valsts dienestā esošās personas un darbinieki. Tas nozīmē, ka vadlīnijas nevar privātpersonai radīt nelabvēlīgas tiesiskas sekas un uz to pamata iestādes nevar izdot nelabvēlīgus administratīvos aktus vai piemērot sodu.¹ Vadlīniju gatavošanā īpaša uzmanība ir pievēršama Satversmē garantēto cilvēktiesību ierobežojumiem, jo vadlīnijas nevar paredzēt, piemēram, Satversmes 105. pantā garantēto tiesību uz komercdarbības veikšanu ierobežojumus. Vienīgie normatīvie akti, uz kuru pamata var tikt veikta šāda rīcība, ir ārējie normatīvie akti.²

Iedalījums ārējos un iekšējos normatīvos aktos ir ikvienas tiesiskas valsts izplatītākais normatīvo aktu iedalījums.³ Tā pamatideja ir nošķirt normatīvos aktus, kuriem privātpersonām ir jāpakļaujas, no tiem, kuriem tai nav jāpakļaujas. Demokrātisku valsti no totalitāras valsts atšķir tas, ka totalitārās valstīs tiesību normu hierarhija netiek ievērota.⁴ Šo secinājumu Satversmes tiesa izteica Valsts nekustamo īpašumu aģentūras lietā,⁵ pēc kuras to iestrādāja Valsts pārvaldes iekārtas likumā un Administratīvā procesa likumā, nosakot iekšējā normatīvā akta definīciju,⁶ iekšējā normatīvā akta satura ierobežojumus⁷ un adresātu – pašu valsts pārvaldi, tās iestādes un tajā nodarbinātos.⁸

Ārējos normatīvos aktus nevar izdot nedz Konkurences padome, nedz Valsts darba inspekcija, nedz Valsts ieņēmumu dienests, nedz Patērētāju tiesību aizsardzības centrs, nedz arī citas šīm iestādēm līdzīgas iestādes. Ja šīs iestādes vadlīnijās ietver ārējos normatīvos aktos neminētus noteikumus, tad tās rīkojas ultra vires un privātpersonām tie nav jāievēro. Pēdējie ārējie normatīvie akti, kurus izdeva tam neatbilstošas iestādes un kurus privātpersonām bija jāievēro, zaudēja spēku 2006. gada 1. janvārī, kā to paredzēja likuma par Administratīvā procesa likuma spēkā stāšanos 17. panta otrā daļa. Šobrīd, ja pastāv ārējie normatīvie akti, kuri ir ietērpti iekšēju normatīvu aktu formā, tad tie ir spēkā neesoši ab initio. Tā, piemēram, strīdā starp SIA "Cobold Eksports" un Valsts ieņēmumu dienestu Augstākā tiesa ir skaidrojusi, ka metodika savā būtībā ir uz likumu vai citu ārējo normatīvo aktu balstīts un tā piemērošanu skaidrojošs iekšējais normatīvais akts, kurā nav ietveramas patstāvīgas, publiski tiesisko attiecību regulējošas materiālo tiesību normas.⁹ No likuma atrunas principa izriet, ka metodiskie materiāli nevar būt pamats nodokļu maksātājam nelabvēlīga administratīvā akta izdošanai. Vienlaicīgi tas nenozīmē, ka iestāde nevar administratīvajā aktā atsaukties uz metodiskiem materiāliem vai citu iekšēju normatīvo aktu, lai skaidrotu konkrētā lēmuma pieņemšanu. Būtiski, lai personai nelabvēlīgais administratīvais akts būtu pamatots ne tikai ar iekšējo normatīvo aktu, bet arī kādu ārējo normatīvo aktu.¹⁰ Ja iestāde administratīvā akta izdošanā ir piemērojusi kādu iekšējo normatīvo aktu, to administratīvajā aktā norāda, tomēr šai norādei ir tikai informatīvs raksturs.¹¹

Lai gan vadlīnijas nav saistošas privātpersonām, tās cieši korelē ar ārējiem normatīviem aktiem, kuru piemērošanu tās skaidro. Ja pats ārējais normatīvais akts ir piemērojams attiecībā uz privātpersonu, tad arī vadlīnijas, kuras skaidro šādus ārējos normatīvos aktus, netiešā veidā iedarbosies uz privātpersonu. Valsts pārvalde ārējos normatīvos aktus piemēros tā, kā tas rakstīts vadlīnijās, ja šādas vadlīnijas ir izdotas. Tādēļ no vadlīnijām būtībā ir atkarīgs tas, kā darbosies valsts pārvalde, un tādēļ to izdevējam ir liela atbildība, jo ir jāsaprot, ko var un ko nevar tajās rakstīt.¹² Turklāt atbildība ir vēl jo lielāka, ja tās izdod augstākas iestādes, jo tādā gadījumā tās ir saistošas arī zemākām iestādēm – augstākām iestādēm vadlīnijas ir papildu instruments, ar kuru īstenot padotību par zemākas iestādes darbību.¹³

Likuma atrunas princips paredz, ka ikviens tiesību ierobežojums nosakāms ar likumu vai uz likuma pamata.