Šīs esejas mērķis ir aplūkot valsts pārvaldes iestādes nozīmi un izpratni Satversmes sistēmā, kā arī sniegt ieskatu galvenajās diskusijās par šo jēdzienu un ielūkoties nākotnes izaicinājumos. Esejas autors par šiem jautājumiem plašāk ir izteicies grāmatā "Konstitucionālās tiesības",¹ tādēļ šeit sniegs kopskatu par jēdziena tvērumu un dažām robežsituācijām.

Valsts pārvalde kā izpildvaras sastāvdaļa nodrošina valsts pastāvēšanu ikdienā, kalpojot kā Satversmē noteikto principu un likumos noteikto darbību galvenais īstenotājs un piemērotājs. Analizējot klasisko varas dalīšanas sistēmu, Latvijā vadās no pieejas, ka iestāde ir piekritīga izpildvarai (neatkarīgi no tās padotības kārtības), ja vien skaidri neizriet, ka tā pieder tiesu varai vai izpildu varai. Turklāt Valsts prezidenta institūcija, lai arī funkcionāli tai ir pilnvaras dažādās jomās – likumdošanas, izpildvaras un tiesu varas –, institucionāli un vēsturiski tā ir izpildvara. Ministru kabinets veic nozīmīgāko funkciju daļu izpildvaras zarā, un valsts pārvaldes iestādes ir būtiskākais instruments šajā procesā.

Satversmes tekstā lietoti tādi jēdzieni kā "valsts pārvaldes iestāde", "valsts iestāde", "pašvaldības iestāde", "neatkarīga koleģiāla iestāde", "valsts un pašvaldību darbība", "valsts dienests", "ministrija", "valsts amata persona", "bruņotie spēki". Satversmē lietotie jēdzieni pēc iespējas tulkojami autonomi, proti, izprotot to jēgu un tvērumu tā, kā iekodēts Satversmē vai Satversmes sistēmā iederētos visloģiskāk. Likumdevējs šos jēdzienus likumu līmenī var izvērst ar konkrētāku saturu, ja vien tas ir nepieciešams kādas konkrētas jomas darbībai, tomēr nemainot to saturu Satversmes izpratnē. Termina vārdiskā sakritība automātiski nenozīmē vienādu saturu.

Satversme pati detalizēti nenosaka izpildvaras uzbūvi (kurā nozīmīgs ir valsts pārvaldes iestādes jēdziens), lai gan vairāki principi būtu secināmi.

Ikviena iestāde, arī valsts pārvaldes iestāde, ir padota kādai demokrātiski leģitimētai personai, parasti – Ministru kabinetam vai ministram. Proti, tauta ievēlē Saeimas deputātus, tie – izveido valsts pārvaldes iekārtu, nosaka to pilnvaras, ieceļ ministrus, ministri – ieceļ valsts amata personas.

Valsts pārvaldes iestāde ir iestāde, kas apveltīta ar valsts varu, nevis ir ikviens publiski tiesisks veidojums. Ministrija ir ministram padota valsts iestāde. Nevar būt ministrija bez ministra (pastāvīga vai pagaidu, bet noteikti ne bez ministra amata, kas noteikts likumā, jo ministru un ministriju skaitu nosaka likums).

Ministru kabinetam var nebūt padotas visas valsts ie­stādes. Tam ir padotas iestādes, kas īsteno valsts varu, un demokrātiskā iekārtā nav nepieciešams to padotību organizēt citādi (piemēram, finanšu tirgus, tarifu vai mediju uzraudzībai). Tāpat ārpus klasiskās padotības ķēdes var pastāvēt konstitucionālo orgānu atbalsta iestādes, piemēram, Saeimas administrācija. Tiesneši ir neatkarīgi, bet tiesu iestādes var būt padotas Ministru kabinetam, respektējot tiesu neatkarību.

Valsts dienests Satversmes izpratnē nav obligāti saistāms tikai ar valsts pārvaldes iestādēm, lai gan lielākoties valsts dienests būs tieši sastopams valsts pārvaldes iestādēs. Proti, kad personu nodarbināšanai ir vairāk publiski tiesisks raksturs, dominē valsts intereses. Bieži vien ir ļoti svarīgi secināt, vai attiecīgais nodarbinātības veids atbilst Satversmes 101. un/vai 106. panta tvērumam.

Pašvaldību iestādes Satversmē minētas atsevišķi. Pirmkārt, tās darbojas autonomi saskaņā ar pašvaldības principu. Otrkārt, arī tās ir Ministru kabineta padotībā, tikai šaurākā apmērā nekā citas valsts pārvaldes iestādes.

Padotības formas un autonomijas veidi, kas arī nosaka padotības un autonomijas saturu, ir jāvērtē pēc konteksta. Piemēram, advokātu kolēģija arī ir publisko tiesību subjekts – pašpārvalde, tomēr tās pārraudzība un autonomija ir būtiski atšķirīga no valsts pārvaldes vai pašvaldības iestādes. Nevar būt ar valsts varu apveltīta iestāde, kas, piemēram, pielieto tiešo spēku, bet nav padota Ministru kabinetam.

Neatkarīga koleģiāla iestāde ir Valsts kontrole. Satversme šīs valsts iestādes darba organizācijai nosaka specifiskākus noteikumus.

Bruņotie spēki Satversmē minēti kā funkcionāls veidojums, neprecizējot to konkrēto juridiskās organizācijas formu, piemēram, vai tie ir valsts pārvaldes iestāde. Tomēr vienlaikus ir secināts, ka bruņotie spēki ir padoti Ministru kabinetam tieši tādēļ, ka valsts pārvaldes iestādes tam ir padotas, un Valsts prezidents tikai īsteno to augstākā vadoņa funkcijas, kas darāms saziņā ar attiecīgo Ministru kabineta locekli.

Satversme detalizēti tekstā nereglamentē, kura iestāde ir juridiska persona, jo jau tās rakstīšanas laikā valdīja teorija, ka juridiskā persona ir Latvijas Republika, kuras kompetence ir sadalīta pa tās orgāniem, bet pārējās iestādes, ja vien tām juridiskā personība nav piešķirta ar atsevišķu likumu, ir Latvijas Republikas attiecīgā orgāna rīcībspējas pagarinājumi (rīkojas tās vārdā tiesību aktā noteiktā pilnvarojuma apjomā gan publisko, gan privāto tiesību jomā).

Valsts amata persona Satversmes izpratnē nav tikai valsts amatpersona kādu likumu izpratnē un nav tikai amatpersona, kas pilda valsts dienestu valsts pārvaldes iestādē.

Valsts iestādes, valsts amata personas vai valsts pārvaldes iestādes tiesības izdot ārējos normatīvos aktus Satversmē nav īpaši reglamentētas, tomēr praksē secināts, ka tām jābūt demokrātiski tieši vai netieši leģitimētām, jāpastāv zināmiem papildu kontroles mehānismiem netiešās leģitimācijas gadījumā, kā arī jāvērtē, vai jauns ārējā normatīvā akta līmenis ir lietderīgs, nepārkāpj citas Satversmes prasības (piemēram, valdības vienotības principu, kas ietverts Satversmes 61. pantā, vai Valsts prezidenta politisko neatbildību, kas minēta Satversmes 53. pantā) un neaizskars personu tiesības zināt (saprast, uzzināt) savas tiesības.

Valsts pārvaldes iestādes atbildību par savu rīcību nosaka Satversmes 92. pants, un tas paredz, ka pret privātpersonu atbild valsts un valsts budžets, nevis iestādes budžets (ja vien tā nav noteikts), kā arī pret privātpersonu neatbild pati amatpersona (ir iestādes regresa tiesības). Šajā pantā paredzētās tiesības uz taisnīgu tiesu (īpaši tiesības vērsties tiesā) neparedz, ka valsts pārvaldes iestāde tiesātos ar valsts pārvaldes iestādi. Strīdus risina padotības kārtībā, tāpat kā jautājumu par to, kāda ir efektīvākā valsts pārvaldes uzbūve.

Padotība vienam ministram nenozīmē to, ka nedrīkst pastāvēt dažādas funkcionālās padotības formas. Piemēram, institucionāli zemāka iestāde var būt funkcionāli augstāka iestāde pār institucionāli augstāku iestādi. Tāpat ne visus zemākas iestādes lēmumus apstrīd tikai augstākā iestādē: taisnīga procesa nodrošināšanai var būt paredzēta arī tikai lēmumu kontrole tiesā.

Iepriekšminētais Satversmes interpretācijas kopsavilkums radies ilgstošās Latvijas tiesībnieku diskusijās, starp kurām kā būtiskākās minamas šīs trīs.

Pirmkārt, iestāžu nolikumu, juridiskās personības, izdoto tiesību aktu (īpaši cenrāžu) un padotības jautājumu sakārtošana atbilstoši Valsts pārvaldes iekārtas likumam, kā arī lēmumu kontrole saskaņā ar Administratīvā procesa likumu. Abi šie likumi nodrošināja valsts pārvaldes iekārtas pāreju uz vienlaikus modernu un Satversmei atbilstošu pieeju.

Otrkārt, tā dēvētās neatkarīgās iestādes. Satversmes 58. pants ilgus gadus juristiem lika diskutēt, vai šī panta gramatiskā formulējuma dēļ drīkst pastāvēt kā Ministru kabinetam nepadotas institūcijas (Latvijas Banka, tiesībsargs, Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija, Centrālā vēlēšanu komisija). Satversmes tiesa šo jautājumu atrisināja, sakot, ka gadījumos, kad to prasa Satversmes 1. pants (t.i., ja demokrātiskās sabiedrības funkcionēšanai tas ir nepieciešams), iestādi var izņemt no Ministru kabineta padotības, tomēr tas šai iestādei nedod absolūtu politisko rīcības brīvību. Vēlāk Satversmes tiesa arī skaidri noteica tiesisko ietvaru, lai šādas neatkarīgās iestādes drīkstētu izdot ārējos normatīvos aktus.

Treškārt, diskusijas par specifisku valsts pārvaldes iestāžu padotību. Padotība Ministru kabinetam nozīmē, ka kāds tiesību akts, tostarp Ministru kabineta rīkojums, nosaka vienu ministru, kurš īsteno attiecīgo padotību. Ministru kabinets ministram var lūgt, likums var noteikt vai ministrs var pats ierosināt kādu ar padotību saistītu jautājumu apspriest arī Ministru kabinetā, uz kā pamata ministrs pieņem lēmumus. Īstenot padotību bez konkrēta ministra norīkošanas nav pamatoti, tāpat kā atstāt šo funkciju tikai Ministru prezidentam, ja vien tam nav īpašas nozīmes iestāžu darbības koordinācijai.

Pieskaroties nākotnes izaicinājumiem, tie ir vismaz trīs.

Pirmkārt, ir nepieciešama lielāka valsts pārvaldes ie­stāžu darbības koordinācija un tādu risinājumu ievešana, kas ļauj elastīgi pārveidot valsts pārvaldes struktūru, lai reaģētu uz jauniem izaicinājumiem. Tas ietver valdības centra konceptu (kritiski nozīmīgās iestādes darbojas tandēmā un premjerministra ietekmes zonā), lielākas valdības un premjerministra tiesības nodrošināt horizontālo sadarbību (piemēram, ar rezolūciju noteikt politiskās vadlīnijas iestādei) vai izņemt kādu jomu no kādas ministrijas un uz laiku pārņemt valdības centrālajā aparātā (piemēram, Valsts kancelejā). Satversme šādu pieeju neaizliedz.

Otrkārt, ilgstoši apspriestās ministra tiesības izdot ārējos normatīvos aktus. Valsts pārvaldes darbība un noregulējamie jautājumi kļūst aizvien plašāki un tehniskāki, tādēļ nav pamata Ministru kabinetu apgrūtināt ar visu jautājumu regulēšanu tik augstā līmenī. Tomēr, lemjot par šādu iespēju, būtu jāvienojas par tiem standarta gadījumiem, kad ministri šādus noteikumus izdod uz vispārīga deleģējuma pamata, un nepieļaut, ka Saeima var katrā gadījumā politiski vērtēt, vai nav izdevīgāk jautājumu regulēt ministram. Nedrīkstētu pieļaut situāciju, ka šādi tiktu pārkāpts Satversmes 61. pantā noteiktais, ka vairāku ministriju kompetencē esošus jautājumus izskata Ministru kabinets. Tādēļ, iespējams, Ministru kabinetam vajadzētu ļaut izlemt, kad kādu daļu no tā noteikumiem var izdot ministra noteikumu formā.

Treškārt, valsts dienesta tiesiskais ietvars. Šobrīd valsts pārvaldē nodarbinātajiem ir dažāds nodarbinātības tiesiskais regulējums: ierēdņi, darbinieki, amatpersonas ar dienesta pakāpi. Tas ne vienmēr veido vienotu pieeju un pietiekamu balansu starp valsts interesēm, politisko neietekmēšanu un personas tiesībām un iespējām. Līdz ar to pareizi būtu veidot pieeju, ka valsts pārvaldes iestādēs ir valsts dienests ne tikai Satversmes izpratnē, bet arī likumu izpratnē un praktiskajā piemērošanā.