Pašvaldība ir vara, kas cilvēka dzīves ceļu ietekmē ik uz soļa – no dzimšanas līdz kapam. Parasti pašvaldība izdod pirmo un pēdējo administratīvo aktu cilvēka dzīvē – ierakstu civilstāvokļa aktu reģistrā par dzimšanu un miršanu, kā arī piešķir pēdējo zemesgabalu – vietu kapsētā. Taču starp šiem likteņa punktiem pašvaldība gādā par daudz ko, kas cilvēka dzīvē svarīgs – izglītību, drošu un patīkamu ceļu uz mājām, ūdeni un siltumu, zaļumballēm un svētku salūtiem, kā arī atbalstu grūtos brīžos. Pašvaldība ir cilvēkam tuvākā valsts pārvaldes institūcija visa mūža garumā.

Par pašvaldību esību un nepieciešamību Latvijā strīdu nekad nav bijis. Satversmē pašvaldības jau sākotnēji minētas tikai "starp citu" – Satversmes 25. pantā ir noteikts, ka Saeimas komisijām ir tiesības pieprasīt ziņas arī no pašvaldību iestādēm un uzaicināt uz komisiju sēdēm arī "pašvaldības iestāžu atbildīgos priekšstāvjus". Satversmes nepieņemtajā daļā – pamatnoteikumos par pilsoņu tiesībām un pienākumiem – bija nostiprināta "pašvaldības tiesība": "pilsētu, miestu un lauku sabiedrībām ir pašvaldības tiesības likumā nosacītās robežās". Debašu par šo pantu Satversmes sapulcē nebija, acīmredzot uzskatot šo kolektīvo tiesību par pašsaprotamu un nepieciešamu. Mūsdienās pašvaldību esība un to demokrātiskā leģitimācija ir nostiprināta arī Satversmes 101. pantā (pilsoņu tiesības piedalīties pašvaldības darbā). Savukārt Satversmes tiesa ir "jaunatklājusi" pašvaldības principu – tas nosaka, ka pašvaldības ir un tās ir demokrātiski leģitimētas. Pašvaldību esības pieticīgais atspoguļojums Satversmē ir skaidrojams tikai ar apstākli, ka šo institūciju nepieciešamība Latvijas valsts demokrātiskajā iekārtā ir pašsaprotama.

Pašvaldību juridiskais statuss ir skaidrs – tās ir atvasinātas publiskas personas, proti, valsts izveidotas, bet no tās juridiski nošķirtas ar valsts varu apveltītas juridiskas personas. Valstij ir savs budžets un manta, pašvaldībai – savs. Šādā nozīmē likumos lietotā vārdkopa "valsts un pašvaldība" atspoguļo šo divu subjektu juridisko nošķirtību. Tomēr pašvaldība un valsts ir "vienu asiņu" – pašvaldība ir valsts turpinājums vietējā līmenī. Saskaņā ar Satversmes 58. pantu arī pašvaldības kā valsts pārvaldes iestādes šīs normas izpratnē ir padotas Ministru kabinetam. Ministru kabinets padotību pār pašvaldībām īsteno likumā noteiktajā apjomā, iejaucoties tikai atsevišķos gadījumos, kad pašvaldību izdotie normatīvie akti ir prettiesiski vai pieļauti citi būtiski tiesību pārkāpumi. Sašaurinātās Ministru kabineta iespējas iejaukties pašvaldību darbā ir nepieciešamas tādēļ, lai izslēgtu politiski motivētu kontroli pār pašvaldību darbu un nodrošinātu pašvaldībām likumā paredzēto rīcības brīvību.

Pašvaldības ir valsts pārvaldes, respektīvi, izpildvaras, sastāvdaļa. Juridiskais jēdziens "valsts pārvalde" aptver arī pašvaldības. Šo nepieciešams uzsvērt tādēļ, ka dažkārt vēl joprojām sadzirdami apgalvojumi, ka Valsts pārvaldes iekārtas likums uz pašvaldībām neattiecas. Tēze par pašvaldībām kā izpildvaras sastāvdaļu ir svarīga arī citā kontekstā. Šad un tad tiek lietots salīdzinājums, ka pašvaldības dome esot lēmējvara un pārējās pašvaldības institūcijas – izpildvara. Šādam pretstatījumam un līdzībai ar Saeimu kā likumdošanas varu un Ministru kabinetu kā izpildvaru nav pamata. Arī pašvaldības dome, lai arī demokrātiski ievēlēta, valsts konstitucionālajā iekārtā ir izpildvaras institūcija. Arī domei kā izpildvaras institūcijai ir jāpilda likumos un Ministru kabineta noteikumos noteiktais. Domi nav pamata pretstatīt tai padotajām institūcijām arī tādēļ, ka visas pašvaldības institūcijas pieņem lēmumus un ir uzskatāmas par lēmējvaru savas kompetences ietvaros. Ar ko gan atšķiras dome, kad tā lemj par azartspēļu zāles atļaujas izsniegšanu, no būvvaldes, kad tā izsniedz būvatļauju? Nošķīrums starp domi un tai padoto administrāciju ir nepieciešams tikai tiktāl, lai uzsvērtu, ka dome ir demokrātiski ievēlēta, tātad politiska institūcija. Turpretim domei padotā administrācija ir politiski neitrālu amatpersonu kopums, kas nodrošina pašvaldības darbības nepārtrauktību un profesionalitāti.

Dome kā demokrātiski leģitimēta, tiešās vēlēšanās ievēlēta institūcija pašvaldību atšķir no pārējām atvasinātām publiskām personām. Domes ievēlēšana ir vietējās kopienas pašpārvaldes izpausme. Tādēļ pašvaldības dēvē arī par teritoriālajām pašpārvaldēm. Savukārt jēdziens "pašpārvalde", "pašvaldība" likumsakarīgi prasa arī autonomu kompetenci un plašu rīcības brīvību. No demokrātiskām vēlēšanām nebūtu jēgas, ja ievēlētās institūcijas kā tramvajs brauktu tikai pa iepriekš zināmu ceļu, ar pirkstu velkot līdzi dažādiem priekšrakstiem un standartiem. Tādēļ domes demokrātiskā leģitimācija ir cieši saistīta ar citu svarīgu konceptu – pašvaldības autonomo kompetenci.

Pašvaldības autonomā kompetence ir funkciju kopums, kuru dēļ pašvaldības vispār ir izveidotas. Salīdzinot mūsdienās likumā nostiprinātās pašvaldību funkcijas ar tām, kas likumos nostiprinātas pirms simt un vairāk gadiem, būtiskas atšķirības nav redzamas – izglītība, sabiedriskā drošība, komunālie jautājumi, sociālā palīdzība, apbūves jautājumi u.c. Droši vien to varēs teikt arī vēl pēc simt gadiem. Autonomo kompetenci var saprast gan kā ekskluzīvu (tikai pašvaldībai piešķirtu) kompetenci, gan kā kompetenci, kuras ietvaros pašvaldībai ir plaša rīcības brīvība (autonomija). Šādi traktēta autonomā kompetence mūsdienās gan drīzāk ir romantiska ilūzija nekā tiesisko regulējumu atspoguļojoša īstenība. Lielu daļu no likumā formulētajām autonomajām funkcijām (sabiedrisko kārtību, veselības aprūpi, sociālo palīdzību, kultūras veicināšanu u.c.) veic arī valsts institūcijas. Savukārt tāda "autonomā funkcija" kā civilstāvokļa aktu reģistrācija vispār rada pamatu vaicāt – kādēļ gan šī ir autonomā funkcija, ja tās ietvaros radītās ziņas ir fundamentāli svarīgas pārējiem valsts reģistriem un iestādēm? Ar ko šī funkcija atšķiras no dzīvesvietas deklarēšanas, kura ir valsts funkcija, bet deleģēta pašvaldībai? Savukārt ir tādas autonomās funkcijas (piemēram, atkritumu apsaimniekošana, aizgādnība un aizbildnība, būvniecība), kuru īstenošana likumos un Ministru kabineta noteikumos regulēta tik detalizēti, ka tikpat kā neatstāj vietu vērā ņemamai rīcības brīvībai. Taču tieši rīcības brīvība ir pašvaldību pastāvēšanas jēga un šī jēdziena kodols.

Ikviena tiesību norma, kas regulē pašvaldību darbību, samazina radošumu, iespējas un attīstību. Protams, jomās, kurās ir paredzams izdot privātpersonām nelabvēlīgus lēmumus, bez regulējuma neiztikt. Tāpat arī ir jomas, kurās vismaz minimālus standartus noteikt ir nepieciešams. Taču tieši detalizēta regulējuma neesība pašvaldību autonomo funkciju izpildei vienlaikus ir iespēja attīstībai. Var jau, protams, pieņemt likumu, un noteikt, ka uz katriem 2000 iedzīvotājiem jābūt vienam kultūras namam ar direktoru, sekretāru, atslēdznieku un koklētāju ansambli. Vai arī noteikt, ka pašvaldības informatīvo izdevumu drīkst izdot tikai melnbaltu un tā burtu salikumu un rubriku tematiku reglamentē Ministru kabineta noteikumi. Taču tieši cilvēki "uz vietām" vislabāk zina, kas viņiem vajadzīgs un kā to panākt, tādēļ – ļaujiet viņiem strādāt! Eiropas vietējo pašvaldību hartā šo vienkāršo tēzi sauc par subsidiaritātes principu.

Autonomo kompetenci dažkārt pārprasti saprot arī kā tādu, kas obligāti jāpilda, pretstatā brīvprātīgajām iniciatīvām. Šāds pretstats nav pamatots. Autonomās kompetences jēga ir ar likumu noteikt jomas, kuras ir pašvaldības pārziņā. Ir tādas autonomās funkcijas, kuru izpildes standarts nudien ir precīzi noteikts likumā (piemēram, atkritumu apsaimniekošanā), taču ir arī tādas, kurās šādu standartu tikpat kā nav (piemēram, kultūras jomā). Jomās, kurās normatīvie akti šādu standartu nenosaka (kaut šādu jomu būtu vairāk!), pašvaldības rīkojas tādā intensitātē, kādu prasa iedzīvotāju vēlmes un ļauj finanšu iespējas. Šo autonomo funkciju izpildes intensitāti un kvalitāti, respektīvi, pašvaldības rīcības brīvības izmantošanu, ir tiesīgi novērtēt vēlētāji reizi četros gados. Turpretim brīvprātīgās iniciatīvas kā autonomo funkciju paveids ir pretstats tām autonomajām funkcijām, kuras ir minētas likumos. Brīvprātīgā iniciatīva ir pašvaldības iespēja pašai paplašināt savu kompetenci, ciktāl tā neiejaucas citu institūciju kompetencē un nav pretrunā likumiem. Lai arī mūsdienās lielākā daļa pašvaldību darbību jau izriet no autonomajām funkcijām, brīvprātīgo iniciatīvu jēga ir dot iespēju iedzīvotāju ievēlētajai domei darīt arī tādus labvēlīgus darbus, kuri ir vietējai kopienai vajadzīgi, bet kurus likumdevējs nav paredzējis kā pašvaldības pamatkompetenci. Piemēram, jauki, ja pašvaldība nodrošina skursteņslauķa pakalpojumus, organizē skaistāko dārzu konkursus vai izveido lietoto grāmatu apmaiņas punktus. Šīs kompetences leģitimācijas pamats ir pašu iedzīvotāju griba.

Pašvaldību skaitam un iedzīvotāju skaitam ir tendence samazināties. Tas rada paradoksu: iedzīvotāju skaits samazinās, bet pašvaldības it kā kļūst lielākas. Tomēr būsim optimisti un cerēsim, ka lielāku pašvaldību izveidošana uzlabos to veiktspēju. Vienlaikus jāpatur prātā, ka pašvaldību veiktspēja arvien būs atšķirīga. Utopiski cerēt, ka visām pašvaldībām būs līdzīgi finanšu rādītāji un līdzvērtīga funkciju īstenošanas intensitāte un kvalitāte. Tāpat jāņem vērā, ka pašvaldībām ir atšķirīgas stratēģijas, teritoriālais novietojums un iedzīvotāju vēlmes. Dažādība, katras pašvaldības unikalitāte, atšķirīgās pieejas dažādu jautājumu risināšanā, tā ir pašvaldībām raksturīga iezīme, un to nedrīkst zaudēt. Par laimi, dažādības nodrošinātāji ir paši iedzīvotāji un viņu vēlētās domes. Lai kas arī būtu noteikts tiesību normās, pašvaldību sekmīgāka vai mazāk sekmīga darbība, attīstība vai stagnācija ir pašu rokās. Galu galā jau atkal varam atgriezties pie nežēlīgā klasiķa tēzes, ka ne jau tehnika (lasi: nevis tiesību normas), bet gan "kadri izšķir visu". Un kur vēl labāks uzskates līdzeklis par pašvaldībām, lai pārliecinātos par šīs tēzes patiesumu.