Faktiskās rīcības jēdziens – pazīmes un to interpretācija

Tiesu prakses vispārinājums

Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departamenta un Judikatūras nodaļa

2006.gada 1.decembrī

Saskaņā ar Administratīvā procesa likuma 2.pantu administratīvā procesa kā valsts un privātpersonas konkrētu publiski tiesisko attiecību regulējuma viens no pamatmērķiem ir pakļaut neatkarīgas, objektīvas un kompetentas tiesu varas kontrolei izpildvaras darbības. Minētā tiesību norma interpretējama kopsakarā ar citām Administratīvā procesa likuma normām, kas paredz administratīvo lietu ierosināšanas un izskatīšanas kārtību, jo ne visas iestāžu darbības, kas tiek veiktas valsts pārvaldes jomā, var būt atsevišķs pieteikuma priekšmets administratīvajā tiesā.

Administratīvo tiesu kontrolei pakļauto izpildvaras darbību uzskaitījums izriet no Administratīvā procesa likuma 103.pantā skaidrotās administratīvā procesa tiesā būtības un 184.pantā noteiktajiem administratīvā procesa kārtībā skatāmajiem pieteikuma priekšmetiem.

Saskaņā ar minētajām normām administratīvā procesa kārtībā izskatāmas lietas par:

1) iestādes izdotu administratīvo aktu,

2) iestādes faktisko rīcību,

3)  strīdiem saistībā ar publisko tiesību līgumiem,

4)  publiski tiesisko attiecību konstatēšanu.

Administratīvā procesa likuma 191.panta pirmā daļa savukārt paredz nosacījumus, ar kuriem pieteikuma pieņemšana izskatīšanai administratīvajā tiesā nav pieļaujama. Attiecīgi Administratīvā procesa likuma 282.pants paredz nosacījumus, kurus konstatējot tiesai ir pienākums tiesvedību ierosinātajā lietā izbeigt.

Kā pirmais nosacījums, kas rada tiesai pienākumu atteikt pieņemt izskatīšanai pieteikumu vai izbeigt tiesvedību jau ierosinātā lietā, iepriekš minētajos pantos ir minēts apstāklis – “ja lieta nav izskatāma administratīvā procesa kārtībā”, citiem vārdiem – ja pieteikums nav pakļauts izskatīšanai administratīvajās tiesās.

Pieteikums ir pakļauts izskatīšanai administratīvā procesa kārtībā tad, ja tas ir iesniegts par tādu priekšmetu, ko kā administratīvās lietas “pamatu” ir pieļāvis likums. Tādējādi, lai izlemtu jautājumu par pieteikuma pieņemšanu izskatīšanai (lietas pakļautību izskatīšanai administratīvā procesa kārtībā), tiesai ir nepieciešams pareizi izprast administratīvā procesa pamatjēdzienus: kas ir administratīvais akts, kas ir iestādes faktiskā rīcība, kas ir publisko tiesību līgums u.tml. Ne mazāk svarīgi ir, lai šos jēdzienus pareizi izprastu un interpretētu arī iestādes.

Pamatinstruments, ko publisko tiesību subjekti izmanto konkrētu publiski tiesisku attiecību regulēšanai (noteikšanai) attiecībās ar privātpersonu, ir administratīvais akts. Arī administratīvo tiesu lietvedībā vairāk nekā 90 procenti lietu ir ierosinātas par administratīvo aktu.1 Otrs “populārākais” pieteikuma priekšmets administratīvajās tiesās ir iestādes faktiskā rīcība.

Faktiskā rīcība no juridiskā viedokļa ir ne mazāk sarežģīts institūts kā administratīvais akts, kas turklāt, salīdzinot ar administratīvo aktu, tiesu praksē ir ievērojami mazāk apskatīts. Līdz ar to šī vispārinājuma mērķis ir apkopot tiesu praksē izkristalizējušās atziņas par iestādes faktiskās rīcības jēdzienu, proti, Administratīvā procesa likuma 89.panta, kurā dots faktiskās rīcības definējums, interpretāciju.

Vienlaikus jānorāda, ka šis vispārinājums sagatavots īsi pirms tam, kad 2006.gada 1.decembrī spēkā stājās Administratīvā procesa likuma grozījumi, tostarp arī grozījums Administratīvā procesa likuma 89.pantā, kas precizēts. Tomēr jāuzsver – lai arī šajā vispārinājumā iekļautās tiesu prakses atziņas tika izteiktas, tiesām interpretējot Administratīvā procesa likuma 89.pantā ietvertās tiesību normas iepriekšējā redakcijā, tomēr atzīstams, ka šīs atziņas iespējams izmantot arī pēc 2006.gada 1.decembra. Šāds secinājums pamatojams ar to, ka likumdevēja mērķis nav bijis ar minēto grozījumu konceptuāli grozīt līdz šim tiesu praksē izveidojušos izpratni par faktiskās rīcības jēdzienu, bet gan to tikai uzlabot – padarīt skaidrāku.²

Vispārinājuma sagatavošanā izmantoti 63 nolēmumi, kuros analizēts iestādes faktiskās rīcības jēdziens – pārsvarā Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departamenta (turpmāk arī – Administratīvo lietu departaments vai Senāts) nolēmumi.

1. Iestādes faktiskās rīcības jēdziens un pazīmes

[1] Kā jau minēts ievadā, iestādes faktiskā rīcība ir viens no instrumentiem attiecībās starp valsti iestādes personā, no vienas puses, un privātpersonu, no otras puses. Iestādes faktiskās rīcības definīcija (skaidrojums) ietverta Administratīvā procesa likuma 89.pantā.

Saskaņā ar minēto pantu faktiskā rīcība ir iestādes darbība publisko tiesību jomā jebkurā citādā veidā, nevis izdodot administratīvo aktu, ja privātpersonai uz šo darbību ir tiesības vai tai šīs darbības rezultātā ir radies vai var rasties tiesību vai tiesisko interešu aizskārums.3 Faktiskā rīcība ir arī iestādes bezdarbība, ja iestādei saskaņā ar tiesību normām bija vai ir pienākums izpildīt kādu darbību, kā arī iestādes sniegta izziņa.

[2] Kā norādīts Augstākās tiesas Senāta praksē, no minētās tiesību normas izriet šādas faktiskās rīcības pazīmes:

1) tā ir rīcība (darbība vai bezdarbība);

2) kuru veic iestāde,

3) publisko tiesību jomā,

4) tā adresēta individuālai personai,

5) tai ir faktiskas sekas (kas rada aizskārumu vai uz ko personai ir tiesības),

6) tā nav administratīvs akts.

Lai konkrētu iestādes rīcību varētu uzskatīt par tās faktisko rīcību ar no tā izrietošajām Administratīvā procesa likumā paredzētajām tiesiskajām sekām, jākonstatē visas iepriekšminētās pazīmes.

[3] Šāds faktiskās rīcības pazīmju uzskaitījums sniegts vairākos Senāta nolēmumos, no kuriem kā viens no pirmajiem, uz kuru līdz ar to ietverta atsauce vairākos turpmākajos Senāta un zemāko instanču tiesu nolēmumos, kuros skaidrots faktiskās rīcības jēdziens, ir Senāta 2004.gada 3.augusta lēmums lietā SKA-191 (sk. šā nolēmuma [8] punktu).

Konkrētajā lietā pieteikums tiesā bija iesniegts par atlīdzinājuma piedziņu saistībā ar kaitējumu, kas izrietējis no līgumiskām attiecībām starp dzīvokļa īpašnieku un pašvaldības uzņēmumu par dzīvojamās mājas uzturēšanu. Gan Administratīvā rajona tiesa, gan Administratīvā apgabaltiesa atzina, ka pieteikums nav izskatāms administratīvā procesa kārtībā, jo iespējamais kaitējums izrietējis no civiltiesiskām attiecībām, līdz ar to nav pamata atzīt, ka ir veikta iestādes faktiskā rīcība. Senāts Administratīvās apgabaltiesas lēmumu atstāja negrozītu, atzīstot, ka attiecības, kas radušās no privatizēta dzīvokļa īpašnieka un pašvaldības uzņēmuma noslēgta dzīvojamās mājas uzturēšanas līguma, ietilpst privāto tiesību jomā un nav apspriežamas pēc Administratīvā procesa likuma normām.