Uzklausīšana un konsultācijas

Par būtisku administratīvā procesa sastāvdaļu ir kļuvusi viena no galvenajām strīdu novēršanas metodēm – administratīvā procesa dalībnieku uzklausīšana, kas nostiprināta Administratīvā procesa likuma² (turpmāk – APL) 62. panta pirmajā daļā, kas nosaka: lemjot par tāda administratīvā akta izdošanu, kurš varētu būt nelabvēlīgs adresātam vai trešajai personai, iestāde noskaidro un izvērtē adresāta vai trešās personas viedokli un argumentus šajā lietā. Minētajā tiesību normā ietvertais pēc būtības un mērķa atbilst Rekomendācijā ietvertajai metodei – uzklausīšana un konsultācijas.

Tiesu praksē atzīts, ka gadījumā, ja tiek pārkāptas pieteicēja tiesības tikt uzklausītam, tas ir uzskatāms par būtisku procesuālu pārkāpumu adresātam nelabvēlīga administratīvā akta pieņemšanas gadījumā.³ Tiesību teorijā, arī administratīvo tiesu praksē atzīts, ka procesuālie pārkāpumi tiek iedalīti būtiskajos un nebūtiskajos pārkāpumos un ka procesuālu pārkāpumu dēļ administratīvais akts ir atceļams tikai tad, ja attiecīgais procesuālais pārkāpums ietekmē arī administratīvo aktu pēc būtības, tas ir, ja ir iespējama cēloņsakarība starp procesuālās normas pārkāpumu un procesa rezultātu.⁴

Kā norādījis Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departaments, APL 62. panta pirmajā daļā ietverts būtisks administratīvā procesa princips – tiesības tikt uzklausītam –, kas nodrošina personas tiesību ievērošanu valsts pārvaldes procesā un kalpo par pamatu taisnīga lēmuma pieņemšanai. Ar personas uzklausīšanu pirms lēmuma pieņemšanas tiek pilnīgāk noskaidroti faktiskie apstākļi, iegūti pierādījumi un uzklausīti personas argumenti.⁵ Loģiskais pamatojums prasībai pēc uzklausīšanas ir apstāklī, ka uzklausīšanas stadijā jau pirms lēmuma pieņemšanas ir iespējams noskaidrot visas domstarpības un atrast pareizāko risinājumu. Tomēr dalībnieku uzklausīšanas pienākums attiecas tikai uz tiem apstākļiem, no kuriem ir atkarīga lēmuma pieņemšana.⁶ No tā secināms, ka administratīvā akta adresāta uzklausīšanas jēga ir adresāta viedokļa noskaidrošana, kas, iespējams, var mainīt lēmuma rezultātu.

Attiecībā uz šo principu – tiesības tikt uzklausītam – arī Satversmes tiesa norādījusi, ka taisnīguma princips prasa, lai pārbaudāmajai personai iespēju robežās būtu nodrošinātas tiesības izteikt savu viedokli un tikt uzklausītai, pirms tiek pieņemts lēmums.⁷

Tiesību doktrīnā tiek norādīts, ka arī labas pārvaldības princips ietver personas tiesības tikt uzklausītai, pirms tiek pieņemts tai nelabvēlīgs lēmums. Labas pārvaldes princips nozīmē iestādes pienākumu rūpīgi un objektīvi pārbaudīt visus būtiskos lietas aspektus, personas tiesības paust savu viedokli lietā un saņemt pienācīgi pamatotu lēmumu.⁸

Būvniecības likums⁹ nosaka pašvaldības pienākumu noteiktos gadījumos organizēt publisko apspriešanu, tādējādi nodrošinot iedzīvotāju tiesības izteikties un izzinot viņu viedokli. Arī Teritorijas plānošanas likums¹⁰ nodrošina personas tiesības tikt uzklausītam ar sabiedriskās apspriešanas mehānisma palīdzību.

Lai operatīvi un objektīvi izvērtētu un novērstu ar muitu saistītos strīdus, ar Finanšu ministrijas 1994. gada 18. janvāra rīkojumu Nr. 14¹¹ ir apstiprināta kārtība, kādā izskatāmi ar muitu saistītie strīdu jautājumi, un izveidota komisija. Kā pamatojums norādīts, ka rodas domstarpības starp Valsts ieņēmumu dienesta Muitas departamentu un juridiskām vai fiziskām personām, nosakot ievesto un izvesto preču muitas vērtību. Pieņemot lēmumu, komisijai jānovērtē ieinteresēto uzņēmumu (uzņēmējsabiedrību) iesniegtie dokumenti. Lēmums jāpieņem ne vēlāk kā 10 dienu laikā no pieteikuma saņemšanas dienas. Pieņemtos un apstiprinātos lēmumus komisija izsniedz rakstiskā formā. Ja Valsts ieņēmumu dienesta apstiprinātais komisijas lēmums neapmierina pieteikuma iesniedzēju, tas ir tiesīgs komisijas lēmumu pārsūdzēt tiesā.

Turklāt, kā tiesu praksē tiek norādīts, zemākās iestādes kļūda, neuzklausot administratīvā akta adresātu, ir novēršama apstrīdēšanas stadijā.¹²

Jānorāda gan, ka Latvijā uzklausīšana lielākoties notiek rakstveidā un šajā procesā nenotiek visu dalībnieku tikšanās klātienē, kā arī šis process ir ne pārāk efektīvs, jo tas ir vērsts tikai uz dalībnieku argumentu un viedokļu izzināšanu, bet ne uz to tuvināšanu un kompromisa meklēšanu. Līdz ar to praksē iespēju robežās būtu vairāk jāizmanto uzklausīšana, kura notiek klātienē un kurā piedalās visi procesa dalībnieki. Pretējā gadījumā bieži sanāk, ka procesa dalībnieki pirmo reizi klātienē tiekas tikai tiesā. Turklāt atšķirībā no Krievijas Federācijas, kur dalībnieku saziņa notiek tikai ar pasta starpniecību un tikai likumā paredzētajos gadījumos, iestāde var lūgt dalībnieku personīgu piedalīšanos,¹³ APL pieļaujot gan rakstveida, gan mutvārdu uzklausīšanu. Līdz ar to atkarībā no lietas faktiskajiem un tiesiskajiem apstākļiem abas šīs uzklausīšanas formas būtu jāizmanto līdzvērtīgi.

Turklāt šai uzklausīšanai būtu jābūt ne tikai formālai, bet gadījumos, kur normatīvie akti un faktiskie apstākļi pieļauj, būtu jābūt vērstai uz kompromisa panākšanu.

Piemēram, kādas konkrētas teritorijas detālplānojuma pieņemšanas laikā būtu ne tikai jāuzklausa ieinteresētās personas (piemēram, personas, kas dzīvo blakus konkrētai teritorijai), bet būtu jāveido aktīvs dialogs starp privātpersonām un iestādi, lai efektīvi izvērtētu visus apstākļus un faktus, kas var palīdzēt pieņemt racionālu un taisnīgu lēmumu. Jo īpaši šāds aktīvs dialogs būs aktuāls, kad tiks noteikts, ka detālplānojumu apstiprinās ar administratīvo aktu, nevis ar pašvaldības saistošajiem noteikumiem. Tādējādi privātpersona tos varēs pārsūdzēt daudz vieglāk, proti, administratīvajā tiesā, nevis kā tagad – Satversmes tiesā. Tāpēc, lai mazinātu šo vēlmi vērsties tiesā, par visiem problēmjautājumiem būtu jāizdiskutē un jāvienojas pirms lēmuma pieņemšanas.

Ievērojot minēto, pašlaik APL paredzētā uzklausīšana būtu jāveido "dzīvīgāka", ne tikai kā formāls uzklausīšanas process. Turklāt tas vislabāk izdarāms, ja visi dalībnieki tiekas klātienē. Šī dialoga rezultātā var nonākt gan pie konkrēta tiesiskā strīda risinājuma, gan arī pie atziņas, ka konkrēto strīdu iespējams atrisināt ar kādu citu alternatīvu metodi. Protams, lemjot par mutvārdu procesa nepieciešamību, katrā gadījumā ir vērtējami lietas faktiskie un tiesiskie apstākļi.

Otrreizējā pārbaude jeb apstrīdēšana

APL ir iekļauts lietas iepriekšējās ārpustiesas izskatīšanas tiesību institūts, kura būtība un mērķis atbilst Rekomendācijā ietvertajai metodei – iekšējā otrreizējā pārbaude jeb apstrīdēšana.

Apstrīdēšanas process ir tikai jauna pārvaldes procesa stadija, kas ir iepriekšējās stadijas (sākotnējā iestādē) turpinājums (sal.: APL 76. panta trešo daļu un 81. panta piekto daļu). Tas joprojām notiek pārvaldes iestādē un uz to lielā mērā attiecas tie paši procesa noteikumi, kas sākotnējā iestādē. Līdz ar to apstrīdēšanas process būtiski atšķiras no pārsūdzēšanas procesa tiesā. To atspoguļo arī atšķirīgā terminoloģija latviešu valodā – "apstrīdēšana" augstākā iestādē un "pārsūdzēšana" tiesā.

Latvijā administratīvā akta apstrīdēšana parasti ir priekšnoteikums, lai persona varētu vērsties ar pieteikumu tiesā (sal.: APL 188. panta pirmās daļas 1. punktu un 191. panta pirmās daļas 5. punktu). Izņēmumus var noteikt ar likumu (sal.: APL 76. panta otrā daļa). Tādējādi secināms, ka tiesai ir pakļauts tāds administratīvais akts un faktiskā rīcība, attiecībā uz kurām persona ir ievērojusi un izgājusi ārpustiesas izskatīšanas kārtību, ja vien likumā tāda noteikta. Pretējā gadījumā tiesai atbilstoši APL 191. panta pirmās daļas 5. punktam jāatsaka pieņemt pieteikumu.

Ārpustiesas izskatīšanas kārtību nosaka arī speciālie likumi, kas regulē konkrētās iestādes darbību. Piemēram, likuma "Par Valsts ieņēmumu dienestu" 22. pants nosaka Valsts ieņēmumu dienesta ierēdņu lēmumu un rīkojumu apstrīdēšanas un pārsūdzēšanas kārtību. No iepriekš minētās tiesību normas izriet, ka attiecībā uz Valsts ieņēmumu dienesta administratīvajiem aktiem pastāv trīs apstrīdēšanas pakāpes. Savukārt Izglītības valsts inspekcijas nolikuma¹⁴ 16. punkts noteic, ka inspekcijas vadītāja izdotos administratīvos aktus un faktisko rīcību privātpersona var apstrīdēt Izglītības un zinātnes minis­trijā. Izglītības un zinātnes ministrijas lēmumu var pārsūdzēt tiesā. Līdz ar to no minētā izriet, ka attiecībā uz Izglītības un zinātnes ministrijas pārraudzībā esošās Izglītības valsts inspekcijas vadītāja izdotajiem administratīvajiem aktiem un faktisko rīcību pastāv divas apstrīdēšanas pakāpes. Pakāpju skaitu nosaka likumdevējs, un visbiežāk tā ir atkarīga no iestādes hierarhiskās struktūras.

Apstrīdēšanas institūta galvenā nozīme ir dot iespēju iestādei pašai labot savu kļūdu. Ievērojot privātpersonas tiesību aizsardzību, tiesu praksē tiek norādīts: ja privātpersona ir izpildījusi likumā noteikto pienākumu, proti, pirms vēršanās ar pieteikumu tiesā likumā noteiktā termiņā ir apstrīdējusi administratīvo aktu augstākā iestādē, bet iestāde kļūdaini atteikusies no lietas izskatīšanas pēc būtības vēlreiz, nav pamata ierobežot personas tiesības uz tiesas aizsardzību.