Viena no pašvaldību pastāvīgajām funkcijām ir organizēt iedzīvotājiem komunālos pakalpojumus, ieskaitot siltumapgādi (likuma “Par pašvaldībām” 15. panta pirmās daļas 1. punkts). Pienākums organizēt siltumapgādi nozīmē, ka pašvaldībai ir jānodrošina iedzīvotājiem iespēja saņemt siltumapgādes pakalpojumus. Tas, vai pašvaldība minētos pakalpojumus sniedz pati vai deleģē to sniegšanu privātpersonai, ir pašvaldības izvēle.

Tā kā pašvaldībai ir ar likumu uzlikts pienākums nodrošināt iedzīvotājiem iespēju saņemt siltumapgādes pakalpojumus, pašvaldības bezdarbība, nepildot šo pienākumu, ir saistīta ar publisko tiesību jomu. Šo funkciju nepildot, tiek aizskartas iedzīvotāju likumā garantētās tiesības.

Vērtējot, vai pašvaldības rīcība pakalpojumu sniegšanas gadījumā ir publiski tiesiska vai privāttiesiska, var tikt izmantota divpakāpju teorija. Pirmajā pakāpē pašvaldība lemj, vai iedzīvotājiem tiks nodrošināta pieeja pakalpojumiem. Minētajā gadījumā pašvaldības rīcība ir publiski tiesiska. Savukārt otrajā pakāpē tiek risināts jautājums, kā pakalpojumi tiks sniegti. Šajā gadījumā rīcība var būt publiski tiesiska vai privāttiesiska.