24. Janvāris 2017 /NR. 4 (958)
Skaidrojumi. Viedokļi
Iestāžu vadlīnijas – labā prakse vai likuma atrunas principa pārkāpums
4
Edgars Pastars
zvērināts advokāts ZAB “Cobalt” 
Sandija Novicka
zvērināta advokāte ZAB “Cobalt” 
Jānis Priekulis
jaunākais jurists ZAB “Cobalt” 
Zvērināts advokāts Edgars Pastars, zvērināta advokāte Sandija Novicka un jaunākais jurists ZAB "Cobalt" Jānis Priekulis
Foto: Boriss Koļesņikovs

Ņemot vērā dzīves gadījumu sarežģītību un atšķirību, ārējie normatīvie akti nekad nebūs tik skaidri, lai tie paredzētu visu, ko lasītāja acij kārotos redzēt. Lai ikvienam tiesību normas adresātam būtu saprotams, kā šis akts ietekmēs viņa pienākumus vai tiesības, iestādes aizvien biežāk izmanto iespēju sniegt papildu paskaidrojumus, izdodot iekšējos normatīvos aktus, ar kuriem skaidro ārējo normatīvo aktu piemērošanu, – vadlīnijas, ieteikumus, metodiskos norādījumus, kurus šā raksta ietvaros apzīmēsim par vadlīnijām.

Šajā rakstā netiks analizētas tās vadlīnijas, kas nav iekšējie normatīvie akti, jo daļa no vadlīnijām veidotas kā ārpakalpojumā sagatavoti pētījumi vai nozari raksturojošas informācijas apkopojums.

Lai vadlīnijas izmantotu pilnvērtīgi, ir jābūt saprotamam, ko tajās drīkstētu ietvert, bet kas atstājams ārējā normatīvā akta regulējumam. Vadlīnijas ne vien tiek veidotas pēc atšķirīgas juridiskās tehnikas, bet tās bieži vien pārraksta ārējos normatīvos aktus, kā arī tajās tiek ietverti tādi noteikumi, kuri ir regulējami ārējos normatīvos aktus. Vienlaikus ir gadījumi, kad iekšējo normatīvo aktu izmantošana administratīvajā procesā ir iespējama.

Šā raksta mērķis ir aplūkot vadlīnijas, kuras skaidro privātpersonām piemērojamus ārējos normatīvos aktus un vispārējos tiesību principus, sniedzot ieguldījumu kvalitatīvākas prakses attīstībai. Tā kā šā raksta autoriem savā ikdienas praksē dažādu klientu lietās nācies saskarties ar ļoti atšķirīgu izpratni par vadlīnijām, to saturu, nozīmi un izmantošanu, vēlamies pievērst uzmanību un aktualizēt diskusiju par to, kas ir labā un sliktā prakse, kādas ir vadlīniju robežas.

 

Vadlīniju raksturs un saikne ar ārējiem normatīviem aktiem

Vadlīnijas, kas nav veidotas kā pētījumi vai tikai kā informācijas apkopojumi, ir iekšēji normatīvi akti, un tas zināmā mērā nosaka arī iespējamo vadlīniju saturu. Iekšējo normatīvo aktu adresāts ir pati valsts pārvalde, tās iestādes un valsts pārvaldē nodarbinātie – valsts dienestā esošās personas un darbinieki. Tas nozīmē, ka vadlīnijas nevar privātpersonai radīt nelabvēlīgas tiesiskas sekas un uz to pamata iestādes nevar izdot nelabvēlīgus administratīvos aktus vai piemērot sodu.1 Vadlīniju gatavošanā īpaša uzmanība ir pievēršama Satversmē garantēto cilvēktiesību ierobežojumiem, jo vadlīnijas nevar paredzēt, piemēram, Satversmes 105. pantā garantēto tiesību uz komercdarbības veikšanu ierobežojumus. Vienīgie normatīvie akti, uz kuru pamata var tikt veikta šāda rīcība, ir ārējie normatīvie akti.2

Iedalījums ārējos un iekšējos normatīvos aktos ir ikvienas tiesiskas valsts izplatītākais normatīvo aktu iedalījums.3 Tā pamatideja ir nošķirt normatīvos aktus, kuriem privātpersonām ir jāpakļaujas, no tiem, kuriem tai nav jāpakļaujas. Demokrātisku valsti no totalitāras valsts atšķir tas, ka totalitārās valstīs tiesību normu hierarhija netiek ievērota.4 Šo secinājumu Satversmes tiesa izteica Valsts nekustamo īpašumu aģentūras lietā,5 pēc kuras to iestrādāja Valsts pārvaldes iekārtas likumā un Administratīvā procesa likumā, nosakot iekšējā normatīvā akta definīciju,6 iekšējā normatīvā akta satura ierobežojumus7 un adresātu – pašu valsts pārvaldi, tās iestādes un tajā nodarbinātos.8

Ārējos normatīvos aktus nevar izdot nedz Konkurences padome, nedz Valsts darba inspekcija, nedz Valsts ieņēmumu dienests, nedz Patērētāju tiesību aizsardzības centrs, nedz arī citas šīm iestādēm līdzīgas iestādes. Ja šīs iestādes vadlīnijās ietver ārējos normatīvos aktos neminētus noteikumus, tad tās rīkojas ultra vires un privātpersonām tie nav jāievēro. Pēdējie ārējie normatīvie akti, kurus izdeva tam neatbilstošas iestādes un kurus privātpersonām bija jāievēro, zaudēja spēku 2006. gada 1. janvārī, kā to paredzēja likuma par Administratīvā procesa likuma spēkā stāšanos 17. panta otrā daļa. Šobrīd, ja pastāv ārējie normatīvie akti, kuri ir ietērpti iekšēju normatīvu aktu formā, tad tie ir spēkā neesoši ab initio. Tā, piemēram, strīdā starp SIA "Cobold Eksports" un Valsts ieņēmumu dienestu Augstākā tiesa ir skaidrojusi, ka metodika savā būtībā ir uz likumu vai citu ārējo normatīvo aktu balstīts un tā piemērošanu skaidrojošs iekšējais normatīvais akts, kurā nav ietveramas patstāvīgas, publiski tiesisko attiecību regulējošas materiālo tiesību normas.9 No likuma atrunas principa izriet, ka metodiskie materiāli nevar būt pamats nodokļu maksātājam nelabvēlīga administratīvā akta izdošanai. Vienlaicīgi tas nenozīmē, ka iestāde nevar administratīvajā aktā atsaukties uz metodiskiem materiāliem vai citu iekšēju normatīvo aktu, lai skaidrotu konkrētā lēmuma pieņemšanu. Būtiski, lai personai nelabvēlīgais administratīvais akts būtu pamatots ne tikai ar iekšējo normatīvo aktu, bet arī kādu ārējo normatīvo aktu.10 Ja iestāde administratīvā akta izdošanā ir piemērojusi kādu iekšējo normatīvo aktu, to administratīvajā aktā norāda, tomēr šai norādei ir tikai informatīvs raksturs.11

Lai gan vadlīnijas nav saistošas privātpersonām, tās cieši korelē ar ārējiem normatīviem aktiem, kuru piemērošanu tās skaidro. Ja pats ārējais normatīvais akts ir piemērojams attiecībā uz privātpersonu, tad arī vadlīnijas, kuras skaidro šādus ārējos normatīvos aktus, netiešā veidā iedarbosies uz privātpersonu. Valsts pārvalde ārējos normatīvos aktus piemēros tā, kā tas rakstīts vadlīnijās, ja šādas vadlīnijas ir izdotas. Tādēļ no vadlīnijām būtībā ir atkarīgs tas, kā darbosies valsts pārvalde, un tādēļ to izdevējam ir liela atbildība, jo ir jāsaprot, ko var un ko nevar tajās rakstīt.12 Turklāt atbildība ir vēl jo lielāka, ja tās izdod augstākas iestādes, jo tādā gadījumā tās ir saistošas arī zemākām iestādēm – augstākām iestādēm vadlīnijas ir papildu instruments, ar kuru īstenot padotību par zemākas iestādes darbību.13

Valsts pārvaldei būtu lietderīgi ieviest vienotu vadlīniju gatavošanas metodoloģiju un nepieļaut situāciju, ka vadlīnijas ir iekšējais normatīvais akts, kurā tiesību normās nedalāmi kopā sajaukts ārējais normatīvais akts un iestādes viedoklis par tiem, kas izteikts tiesību normas valodā.

Likuma atrunas princips paredz, ka ikviens tiesību ierobežojums nosakāms ar likumu vai uz likuma pamata.

Šis raksts pieejams “Jurista Vārda” abonentiem

Lai lasītu šo rakstu tālāk, Tev jābūt žurnāla abonentam.

Esošos abonentus lūdzam autorizēties:

Ja vēl neesi abonents, aicinām pievienoties lasītāju pulkam.
Iegūsi tūlītēju piekļuvi digitālajam saturam!

ABONĒT

Mēnesī - tikai 9,99 eiro; vēl izdevīgāks - gada abonements. Piedāvājam trīs abonementu veidus!

Abonentu ieguvumi:

  • Neierobežota pieeja arhīvam - 24 h/7
  • Vairāk nekā 16 000 rakstu un 1800 autoru
  • Visi tematiskie numuri un ikgadējie grāmatžurnāli
  • Personalizētās iespējas - piezīmes, citāti, mapes
ABONĒ 2022.GADAM!
Trīs iespējas Tavai izvēlei: mazais, vidējais un lielais abonements!
4 KOMENTĀRI
TAVA ATBILDE :
VĀRDS
3000
IENĀKT:
PIEVIENOT
KOMENTĒŠANAS NOTEIKUMI
Proficius Aliri
26. Janvāris 2017 / 21:57
0
ATBILDĒT
Raksts ir labs un noderīgs attiecībā uz tām vadlīnijām, kas tiešām ir iekšējie normatīvie akti. Trūkst skaidras norādes, kā raksta autori nošķir vadlīnijas, kas ir iekšējie normatīvie akti, un vadlīnijas, kas nav iekšējie normatīvie akti. Ir norāde, ka rakstā netiks analizētas “vadlīnijas, kas nav iekšējie normatīvie akti, jo daļa no vadlīnijām veidotas kā ārpakalpojumā sagatavoti pētījumi vai nozari raksturojošas informācijas apkopojums”. Tomēr arī pati iestāde varētu sagatavot vadlīnijas pētījuma vai nozari raksturojošas informācijas apkopojuma formā. Tāpat, vai ārpakalpojuma sniedzēja sagatavotas vadlīnijas nevarētu būt atbilstošas iekšējā normatīvā akta prasībām, ja tās galarezultātā izdotu pati iestāde? Turpmāk rakstā norādīts, ka “vadlīnijas, kas nav veidotas kā pētījumi vai tikai kā informācijas apkopojumi, ir iekšēji normatīvi akti”. Taču arī šāds nošķiršanas kritērijs ir pārlieku vispārīgs.

Iestādes sagatavotās vadlīnijas var būt divu veidu: pirmkārt, tās var būt iekšējais normatīvais akts, un, otrkārt, tās var būt kā informatīvs materiāls, prakses apkopojums, rokasgrāmata u.tml. Pirmajā gadījumā vadlīnijas ir saistošas iestādei (ierēdņiem, darbiniekiem), otrajā gadījumā vadlīnijas pilda doktrīnai raksturīgu funkciju. Lai vadlīnijas būtu iekšējais normatīvais akts, tās ir jāizdod kārtībā, kāda ir noteikta iekšējo normatīvo aktu izdošanai. Tiesiskās noteiktības labad arī no vadlīniju formas būtu jāsaprot, ka tas ir saistošs dokuments – iekšējais normatīvais akts. Skatoties no privātpersonas viedokļa, tam gan nav izšķirošas nozīmes, jo iestādei nav ļauts novirzīties no pieņemtās prakses bez pienācīga pamatojuma neatkarīgi no tā, kāda statusa dokumentā šī prakse ir fiksēta. Taču attiecībā uz iestādes nodarbinātajiem tam varētu būt nozīme, jo iekšējie normatīvie akti ir saistoši un atkāpes no tiem iespējamas tikai izņēmuma gadījumos. Ne-normatīva rakstura vadlīniju gadījumā nodarbinātajam ir lielāka rīcības brīvība, tas varētu ietekmēt arī nodarbināto iespējamo disciplināratbildību u.tml.

Apskatoties PTAC, Datu valsts inspekcijas un tamlīdzīga satura un formas vadlīnijas, nav iespējams viennozīmīgi pateikt, ka tie ir iekšējie normatīvie akti. Turpretī, piemēram, FKTK 2016.gada 28.decembra instrukcija Nr.218 “Ieteikumi (vadlīnijas) sankciju par finanšu un kapitāla tirgus regulējuma pārkāpumiem noteikšanai finanšu un kapitāla tirgus dalībniekiem un par pārkāpumu atbildīgajām fiziskajām un juridiskajām personām” ir izdota iekšējiem normatīvajiem aktiem raksturīgā stilā.
mja
26. Janvāris 2017 / 11:53
0
ATBILDĒT
"Šajā sakarā nevar neminēt, ka praksē vēl aizvien ir atrodamas tādas vadlīnijas, kurām tiek prasīts Tieslietu ministrijas atzinums, piemēram, tādas ir 2016. gadā izdotās Patērētāju tiesību aizsardzības centra vadlīnijas par nosacītu daļēju atbrīvošanu no naudas soda samaksas administratīvo pārkāpumu lietās. Šāda prakse vērtējama pozitīvi. Tomēr īsti nav skaidrs, pēc kāda principa Patērētāju tiesību aizsardzības centrs izvērtēja, ka šīm vadlīnijām ir nepieciešams saskaņojums, jo pārējās tā vadlīnijas vismaz pēc publiski pieejamās informācijas nav saskaņotas ar Tieslietu ministriju."
__
Saskaņojuma nepieciešamība top skaidra no MK 10.12.2013. sēdes protokola Nr.66 92.paragrāfa 3.punkta: "3. Nozaru ministrijām sadarbībā ar iestādēm, kuras attiecīgajā nozarē piemēro administratīvos sodus, un Korupcijas novēršanas un apkarošanas birojam līdz 2014.gada 1.oktobrim sagatavot vadlīnijas par vienošanās procesa piemērošanu un iesniegt tās saskaņošanai Tieslietu ministrijā. Iestāde vienošanās procesu var piemērot pēc tam, kad ar Tieslietu ministriju saskaņotās vadlīnijas ir publicētas iestādes interneta mājas lapā."
Kritiķis
24. Janvāris 2017 / 09:59
12
ATBILDĒT
Kopumā raksts ir labs. Tajā ir daudzas vērtīgas idejas un atziņas. Tomēr atsevišķi rakstā izteiktie apgalvojumi rada jautājumus.
Raksta autori izdara valsts pārvaldei "lāča pakalpojumu", pārāk brīvi spēlējoties ar terminoloģiju. Tik cienījamiem juristiem vajadzētu tomēr iedziļināties tēmā, pirms publicēt idejas, kas ir pretrunā esošajam regulējumam. Turklāt, ja jau tiek izteikti apgalvojumi, kas neatbilst spēkā esošajam tiesiskajam regulējumam un iedibinātajai praksei, tad šos apgalvojumus prasītos pamatot ar argumentiem, nevis paļauties uz autoru autoritāti.
1. Pretēji rakstā teiktajam, tāda iekšējā normatīvā akta veida kā "vadlīnijas" nav. Ja iestāde iekšējā normatīvā akta nosaukumā izmantojusi vārdu "vadlīnijas", tas nenozīmē, ka "vadlīnijas" ir iekšējā normatīvā akta veids. Tā varbūt instrukcija (VPIL 73.panta pirmās daļas 2.punkts, ieteikumi (3.punkts) vai iekšējie noteikumi (4.punkts)). Savukārt, ja iestāde izstrādājusi rokasgrāmatu, bukletu vai kādu citu skaidrojošu dokumentu, kuram ir informatīvs, nevis normatīvs raksturs, tad var teikt, ka šāda dokumenta veids ir vadlīnijas.

2. Rakstā minētās "vadlīnijas, kuras skaidro privātpersonām piemērojamus ārējos normatīvos aktus un vispārējos tiesību principus" nemaz nevar būt iekšējais normatīvais akts, jo iekšējais normatīvais akts nevar būt saistošs privātpersonām. Šādām vadlīnijām nevar būt cita kā tikai informatīvs mērķis. Šādas vadlīnijas gan ir saistošas pašai iestādei, bet tas nepadara vadlīnijas par iekšējo normatīvo aktu. Šādas vadlīnijas iestādei ir saistošas, balstoties uz tiesiskās paļāvības principu. Proti, privātpersona var paļauties, ka iestāde ievēros pašas sniegto skaidrojumu. Vadlīnijas, kurās iestāde skaidro, kā piemēros tiesību normu, varētu uztvert par tādu kā vispārīgo uzziņu par privātpersonas tiesībām Administratīvā procesa likuma izpratnē.

3. Rakstā apgalvots, ka Latvijā nevienā ārējā normatīvā aktā nav noteikts visaptverošs pienākums nedz izsludināt, nedz publicēt tādus iekšējos normatīvos aktus, ar kuriem tiek skaidrota ārējo normatīvo aktu piemērošana. Un ko tad, autoru ieskatā, nozīmē Valsts pārvaldes iekārtas likuma 14. panta trešās daļas 6. punkts? Tas, ka valsts pārvalde neievēro likuma (un Ministru kabineta instrukcijas) prasības, nenozīmē, ka nav regulējuma. Tas nozīmē, ka neviens netiek saukts pie atbildības par likuma nepildīšanu.
RĀDĪT VĒL KOMENTĀRUS / 1
Šajā tīmekļa vietnē tiek izmantotas sīkdatnes. Turpinot lietot šo vietni, jūs piekrītat sīkdatņu izmantošanai. Uzzināt vairāk.
komentēt
Pievienot rakstu mapē
Pievienot citātu mapei
Pievienot piezīmi rakstam
Drukāt
ienākt ar
JURISTA VĀRDS
Abonentiem! Ieiet šeit
GOOGLE
DRAUGIEM.LV
reģistrēties
autorizēties